Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r., V SA/Wa 1244/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r., V SA/Wa 1244/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Asesor WSA - Aleksandra Młyńska, Protokolant - st. spec. Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę. c.v.s.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi wniesionej przez M. B. (dalej – "Strona" lub "Skarżący", "Wnioskodawca") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (dalej – "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ II instancji") z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej - "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR", "organ I instancji") z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016.

3 Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.

4 Skarżący zwrócił się z wnioskiem o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016. [...] kwietnia 2017 r. organ przeprowadził oględziny deklarowanych do płatności działek rolnych, na podstawie których stwierdzono nieprawidłowości dotyczące zadeklarowania powierzchni większej niż stwierdzona. Nieprawidłowości dotyczyły zawyżenia powierzchni działek rolnych E, F,G, I, J, tj.:

5 - 1.49 ha w strefie nizinnej II,

6 - 0,58 ha w strefie nizinnej I.

7 Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] Kierownik Biura

8 Powiatowego ARiMR przyznał Wnioskodawcy płatność ONW strefa nizinna I w

9 wysokości 572,80 zł oraz odmówił przyznania płatności ONW w strefie nizinnej II i nałożył

10 sankcję w wysokości 389,40 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

11 Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji.

12 W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR, decyzją z [...]

13 września 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

14 Wyrokiem z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2051/17 Wojewódzki Sąd

15 Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...]

16 września 2017 r. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że organ odwoławczy

17 wydając decyzję, utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura, nie

18 dokonał pełnej weryfikacji zarzutów podniesionych przez skarżącego i nie

19 zweryfikował dokładnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – organ

20 nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu braku uwzględnienia w płatnościach

21 działki B1, z uzasadnienia decyzji nie wynika, który materiał dowodowy był istotny

22 dla rozpatrzenia sprawy, w uzasadnieniu kilkakrotnie wskazano nieprawidłowe

23 nazwisko i imię wnioskodawcy oraz odwołano się do protokołu kontroli

24 dotyczącego innego gospodarstwa, a ponadto organ II instancji posiłkował się w

25 dużej mierze stanowiskiem organ I instancji. Sąd zalecił by organ przy ponownym

26 rozpoznaniu sprawy dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie

27 materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz wziął pod

28 uwagę okoliczności wskazywane w toku postępowania przez stronę skarżącą.

29 [...] października 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję

30 nr [...], którą uchylił rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego

31 ARiMR z [...] czerwca 2017 r. i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji.

32 Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR

33 decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r., przyznał wnioskodawcy płatność

34 ONW strefa nizinna I w wysokości 572,80 zł oraz odmówił przyznania płatności ONW w

35 strefie nizinnej II i nałożył sankcję w wysokości 389,40 zł.

36 Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł odwołanie.

37 Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego

38 ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownik Biura z [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu

39 organ II instancji wskazał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych [...] kwietnia 2017 r. na działkach Skarżącego stwierdzono uchybienia dotyczące przestrzegania warunków

40 prowadzenia działalności rolniczej, tj. na działkach rolnych:

41 - E położonej na działce ewidencyjnej od [...] do [...] widoczne jest częściowe

42 wieloletnie zadrzewienie oraz bardzo uboga roślinność lub jej całkowity brak,

43 charakterystyczna dla gruntów odłogowanych. Widoczna jest również roślinność

44 wieloletnia zaschnięta oraz podjęte prace polegające na usuwaniu drzew,

45 - F położonej na działce ewidencyjnej [...] widoczna jest roślinność wieloletnia zaschnięta

46 oraz zakrzaczenia i zadrzewienia,

47 - G położonej na działce ewidencyjnej [...], [...], [...] widoczna jest roślinność wieloletnia

48 zaschnięta oraz zakrzaczenia. Na części działki zaschnięta roślinność charakterystyczna

49 dla terenów podmokłych,

50 - I położonej na działce ewidencyjnej [...], [...], [...] widoczna jest roślinność wieloletnia

51 zaschnięta charakterystyczna dla terenów odłogowanych,

52 - J położonej na działce ewidencyjnej [...] widoczna jest droga dojazdowa oraz roślinność

53 wieloletnia zaschnięta.

54 Wskazano, że wobec powyższego, organ II instancji nie dał wiary wyjaśnieniom Strony o

55 użytkowaniu w roku 2016 deklarowanych gruntów na powierzchni wskazanej we wniosku.

56 Nie dał również wiary dołączonemu do odwołania oświadczeniu T. Z.

57 bowiem jest ono sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Podkreślono, że

58 treść oświadczenia T. Z. jest ogólna i nie wskazuje powierzchni na

59 jakich podejmowano czynności, a jedynie numer działek ewidencyjnych. Wobec

60 powyższego podstawą przyznania płatności była powierzchnia stwierdzona podczas

61 kontroli na miejscu, stosownie do art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia

62 delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., uzupełniającego

63 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do

64 zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania

65 płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności

66 bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

67 (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku wniosków

68 o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej

69 lub środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar

70 zatwierdzony dla danej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie obszaru

71 zatwierdzonego dla tej grupy upraw obszar.

72 Następnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 19a ust. 1 ww. rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli

73 w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do

74 celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział 1, 2, 4 i 5 oraz tytule V

75 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31

76 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18

77 rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego,

78 pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta

79 wynosi więcej niż 3 % zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary. Kara administracyjna nie

80 przekracza 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar.

81 Organ II instancji zauważył, że przedeklarowanie powierzchni w strefie nizinnej II wyniosło

82 1,49 ha co stanowi ponad 100 % powierzchni stwierdzonej, natomiast w strefie nizinnej I

83 wyniosło 0,58 ha co stanowi 14,25 %, a zatem przekroczyło 3 %. Wobec powyższego

84 płatność przyznano do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o wartość 1,5 raza

85 stwierdzonej różnicy - stosownie do przepisu art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014.

86 Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ II instancji zauważył, że

87 co prawda przeprowadzona kontrola miała miejsce [...] kwietnia 2017 r. jednak na podstawie zastanej wieloletniej zaschniętej roślinności lub braku pokrycia gruntów roślinami można stwierdzić, że zaniedbania dotyczą co najmniej całego roku poprzedniego. Natomiast rozbieżności w ustalonej powierzchni PEG oraz kontroli na miejscu w roku 2016 wynikały z faktu, że ustalając powierzchnię PEG na 2016 r. organy ARiMR posługiwały się ortofotomapą z [...] kwietnia 2015 r. Na podstawie tej ortofotomapy organy ARiMR nie były w stanie ustalić zaniedbań na gruntach w roku 2016. Wyznaczona powierzchnia była zatem nieprawidłowa i wynikała z braku posiadania przez organy ARiMR informacji o występujących zaniechaniach użytkowania. Wyjaśniono, że deklarowane grunty na całej zgłoszonej powierzchni powinny spełniać wszelkie wymogi do objęcia płatnościami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. W tym czasie stanowią one użytki rolne, nie mogą natomiast stanowić – nawet "chwilowo" jak wskazuje Skarżący – "składu ściętego drzewa". Co więcej skoro ścięte drzewo na gruntach nie zostało uprzątnięte w roku 2017, to znajdowało się ono tam z całą pewnością również w roku 2016.

88 W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na

89 decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] kwietnia 2019 r. Skarżący zarzucił

90 zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów:

91 - art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego odniesienia do dowodów

92 przedstawionych przez Stronę w odwołaniu, tj. m.in. oświadczeń świadków przy

93 jednoczesnym zbyt silnym akcentowaniu znaczenia i waloru dowodowego kontroli

94 terenowej oraz ortofotomap, które wykonywane były w terminie późniejszym niż składany

95 wniosek i stan przed jego złożeniem, co nie odzwierciedla w pełni stanu działek na dzień

96 składania wniosku a jednocześnie ortofotomapy z kolejnych lat wykazują znaczne

97 odmienności w zakresie zagospodarowania działek i to pomimo aktualizacji ich w cyklu

98 czteroletnim, co mogło mieć istotny wpływ na treść skarżonej decyzji;

99 - art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego, w

100 tym wyjaśnień Skarżącego, nie ustosunkowując się do wskazanych przez niego

101 rozbieżności w zakresie powierzchni działek ujawnianych w poszczególnych dokumentach

102 np. ortofotomapach, protokołach kontroli i zdjęciach, co w ostateczności doprowadziło do

103 wadliwego (błędnego) ustalenia stanu faktycznego sprawy;

104 - art. 79a § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie (niewskazanie Stronie

105 okoliczności zdaniem organu nieudowodnionych, co doprowadziło organ do decyzji

106 negatywnej dla Skarżącego i niezgodnej z jego żądaniem) przez organ pomimo spełnienia

107 przesłanek wskazanych w naruszonym przepisie, co mogło mieć istotny wpływ na treść

108 wydanej decyzji;

109 - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do

110 władzy publicznej poprzez m.in. przedkładanie interesu publicznego ponad uzasadniony

111 interes prywatny Skarżącego oraz dopuszczenie się uchybień procesowych w zakresie

112 gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz braku całościowego merytorycznego

113 badania sprawy celem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

114 - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia skarżonej

115 decyzji motywów dla których odmówił waloru wiarygodności oświadczeniom T. Z. oraz jakim materiałem dowodowym dysponował w sprawie i z jakim dowodami ww. oświadczenia nie są zgodne oraz na jakiej podstawie przyjął, że istniejące na działkach zadrzewienie wykazane podczas kontroli bez żadnych wątpliwości dotyczą całego roku 2016 r. pomimo wyrażonej w tym przepisie reguły przekonywania do swoich argumentów i zasadności motywów, którymi kierował się rozpoznając sprawę;

116 - § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie

117 określenia maksymalnego zagęszczenia drzew poprzez niezastosowanie go w sprawie I

118 nie uznanie, że ilość zadrzewienia wykryta na działkach skarżącego mieści się w

119 granicach przewidzianych w rozporządzeniu, co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego

120 sprawy niezgodnie z stanem rzeczywistym, a w konsekwencji nienależnym pozbawieniem

121 skarżącego części należnych mu płatności.

122 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

123 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

124 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu

125 przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy

126 administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki

127 określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego

128 jest zbadanie legalności (zgodności z prawem) zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli

129 ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały

130 przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując

131 powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

132 Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny

133 zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w

134 konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym

135 rozstrzygnięciu Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] kwietnia 2019 r., (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

136 W rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 lutego

137 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego

138 Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju

139 Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627) zwana dalej:

140 "EFRROW", a także przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13

141 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy

142 finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub

143 innymi szczególnymi ograniczeniami", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich

144 na lata 2014-2020, zwanym nadal "rozporządzeniem ONW".

145 Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w

146 rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr

147 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności

148 bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki

149 rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady

150 (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej

151 rozporządzeniem (UE) nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na

152 terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli:

153 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i

154 Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów

155 wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

156 (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z

157 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013";

158 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f

159 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na

160 obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi

161 ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej

162 "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4

163 ust. 1 lit. c rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym

164 został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

165 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie

166 ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o

167 przyznanie płatności.

168 Płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:

169 1) na których jest:

170 a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu

171 Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania

172 wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego

173 rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr

174 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str.

175 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 1306/2013", o powierzchni co

176 najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";

177 b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia (UE) nr

178 1307/2013;

179 2) położonych na obszarach ONW (§ 2 ust. 2 rozporządzenia ONW).

180 Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2,

181 będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o

182 przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika

183 realizującego w 2014 r. 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia

184 z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków (....) w ramach działania

185 "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych

186 warunkach gospodarowania (ONW)" - do powierzchni użytków rolnych objętej tym

187 zobowiązaniem, wynoszącej nie więcej niż 300 ha (§ 2 ust. 3 rozporządzenia ONW). Pod

188 pojęciem "posiadania" gospodarstwa rolnego rozumieć należy stan faktyczny, polegający

189 na rzeczywistym i faktycznym użytkowaniu gruntów. Pojęcie to ściśle wiąże się z

190 produkcją rolną, której wspieraniu płatności do gruntów rolnych mają służyć (por. np.

191 wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 853/08). Płatność jest udzielana

192 producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność

193 rolniczą.

194 Elementy krajobrazu, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr

195 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu

196 Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu

197 zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar

198 administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju

199 obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014,

200 str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 640/2014", określone w przepisach

201 wydanych na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w

202 ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308), uznaje się za

203 część działki rolnej, jeżeli ich szerokość nie przekracza szerokości określonej w tych

204 przepisach (§ 2 ust. 4 rozporządzenia ONW).

205 Zgodnie z § 3 ust. 7 rozporządzenia ONW, wykaz obszarów ONW zaliczonych do

206 poszczególnych typów jest określony w załączniku do rozporządzenia z dnia 11 marca

207 2009 r. Przepis art. 14 lit. d rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z

208 dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu

209 Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu

210 zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej

211 zgodności (Dz. U. L 227 z 31.7.2014), zwanego dalej rozporządzeniem nr 809/2014,

212 wskazuje na niezbędne elementy wniosku o płatność, w szczególności na informacje w

213 przedmiocie deklarowanych działek. Natomiast art. 5 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr

214 640/2014 stanowi, iż system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70

215 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka

216 referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie

217 z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych

218 przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32

219 ust. 2 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28

220 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę

221 referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia

222 niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co

223 do zasady jest stabilna w czasie. Zgodnie zaś z ust. 2 powyższego przepisu państwa

224 członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w

225 sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o

226 przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami

227 lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią

228 lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej

229 państwa członkowskie:

230 a) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia

231 wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;

232 b) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów środków obszarowych, o których

233 mowa w art. 28-31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

234 Z powołanych wyżej przepisów wynika, że warunkiem uzyskania płatności ONW

235 jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę w złożonym

236 wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego

237 strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany we wniosku obszar

238 podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na

239 miejscu. Narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta stanowią

240 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w przepisach prawa

241 wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 czy też w art. 24

242 rozporządzenia (UE) nr 809/2014. W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013

243 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu

244 zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia,

245 zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano

246 inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2

247 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie

248 pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art.

249 59 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013). Przepis art. 24 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr

250 809/2014 stanowi natomiast, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu

251 przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający

252 skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o

253 przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b)

254 zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi

255 obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia,

256 warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c)

257 przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

258 Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy

259 fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które

260 pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ,

261 w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest

262 przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4

263 rozporządzenia (UE) nr 809/2014).

264 Państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o

265 płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im

266 dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej

267 działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie ustalają,

268 czy mają zastosowanie przepisy dotyczące obszarów górskich, obszarów

269 charakteryzujących się znacznymi ograniczeniami naturalnymi i innych obszarów

270 charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami, o których mowa w art. 32

271 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, obszarów Natura 2000, obszarów objętych dyrektywą

272 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, gruntów rolnych zatwierdzonych do

273 produkcji bawełny zgodnie z art. 57 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, użytków rolnych

274 utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, o których

275 mowa w art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (iii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszarów

276 wyznaczonych przez państwa członkowskie do wdrażania na poziomie regionalnym lub

277 wspólnego wdrażania obszarów proekologicznych zgodnie z art. 46 ust. 5 i 6

278 rozporządzenia (nr 1307/2013, obszarów zgłoszonych Komisji zgodnie z art. 20

279 rozporządzenia nr 1307/2013, obszarów pokrytych trwałymi użytkami zielonymi, które są

280 wrażliwe pod względem środowiskowym, na obszarach objętych dyrektywą Rady

281 92/43/EWG lub dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE, jak i dalszych

282 obszarów wrażliwych, o których mowa w art. 45 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013,

283 lub obszarów wyznaczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 48 tego

284 rozporządzenia (art. 5 ust. 2 lit. d rozporządzenia (UE) nr 640/2014).

285 Ze szczególnych uregulowań zawartych w art. 4 ustawy EFRROW wynika, że z

286 zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt

287 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji

288 administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks

289 postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149),

290 zwanej dalej "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 1

291 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności organ, przed którym toczy

292 się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób

293 wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie,

294 niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ

295 na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia

296 stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie,

297 przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do

298 zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81

299 k.p.a. nie stosuje się. Na mocy art. 27 ust 2 ww. ustawy, strony oraz inne osoby

300 uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać

301 dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez

302 zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu

303 wywodzi skutki prawne. Z treści powołanych przepisów wynika, że w zakresie

304 prowadzenia postępowania w sprawie o przyznanie płatności ONW istnieją odmienności w

305 stosunku do regulacji k.p.a. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział

306 obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy

307 prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia

308 materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego

309 zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu

310 spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją

311 tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania

312 spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu

313 obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w

314 celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady

315 czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ

316 zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony (por. wyrok WSA w Opolu z

317 dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Op 344/16).

318 W rozpoznawanej sprawie organ, po przeprowadzeniu kontroli w gospodarstwie

319 skarżącego, stwierdził brak wykorzystywania części działek zgłoszonych do płatności do

320 prowadzania działalności rolniczej i w konsekwencji przedeklarowanie powierzchni

321 zgłoszonych do płatności działek rolnych, które w strefie nizinnej II wyniosło 1,49 ha co

322 stanowi ponad 100 % powierzchni stwierdzonej, natomiast w strefie nizinnej I wyniosło

323 0,58 ha co stanowi 14,25 %, a zatem przekroczyło 3 %. Skarżący kwestionuje dokonane

324 przez organ ustalenia co do braku prowadzenia działalności rolniczej na części działek

325 zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności.

326 W rozpoznawanej sprawie podstawę ustaleń faktycznych, w zakresie użytkowanej

327 rolniczo powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku do płatności, stanowiła kontrola

328 przeprowadzona w gospodarstwie rolnym strony przez inspektorów terenowych,

329 obejmująca weryfikację kwalifikowalności powierzchni działek zgłoszonych do płatności na

330 rok 2016. Kontrola w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została w oparciu o

331 powołane wyżej przepisy prawa, metodą inspekcji terenowej, która polega na weryfikacji w

332 terenie położenia oraz granic zadeklarowanych przez rolnika we wniosku działek rolnych,

333 pomiarze powierzchni upraw przy wykorzystaniu dopuszczalnych metod, odwzorowaniu

334 dokonanych ustaleń na materiale graficznym i zobrazowaniu stanu gruntów poprzez

335 sporządzenie dokumentacji fotograficznej. Inspektorzy terenowi podczas kontroli na

336 miejscu ustalili stan faktyczny zadeklarowanych działek, w tym ich powierzchnie

337 użytkowane rolniczo, poprzez oględziny działek rolnych oraz dokonanie pomiarów

338 powierzchni, co do której stwierdzono, że jest ona użytkowana rolniczo, urządzeniem

339 GPS. Z czynności tej sporządzono protokół oraz szkice i dokumentację fotograficzną

340 obrazującą rzeczywisty sposób zagospodarowania działek, w szczególności pokrywającą

341 działki roślinność. W treści raportu z kontroli zostały wskazane działki objęte kontrolą oraz

342 stwierdzone powierzchnie działek referencyjnych. Kontrolą zostały objęte wszystkie działki

343 zadeklarowane przez skarżącego do płatności, co potwierdzają sporządzone w trakcie

344 oględzin szkice określające przebieg działek rolnych, powierzchnię wyłączoną z płatności

345 oraz miejsca i kierunek wykonanych zdjęć. Zawarte w raporcie kontroli wyniki oględzin

346 działek znajdują potwierdzenie w dołączonym do raportu materiale fotograficznym.

347 Skarżący został powiadomiony o terminie kontroli i następnie doręczono mu protokół z

348 kontroli, który został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń. Skarżący miał zatem

349 miał możliwość zweryfikowania wyników kontroli. Skarżący zakwestionował wyniki kontroli

350 dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W toku postępowania odwoławczego

351 Skarżący nie wykazał, że w 2016 r. faktycznie użytkował rolniczo grunty, zgłoszone do

352 płatności we wniosku o przyznanie płatności na 2016 rok, na całej powierzchni,

353 zadeklarowanej. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że analiza materiału

354 dowodowego, a w szczególności protokołu oględzin oraz szkiców i zdjęć sporządzonych

355 podczas inspekcji terenowej, nie daje podstaw do podważenia wyników kontroli. Ustalenia

356 poczynione w toku kontroli zawarte w protokole kontroli są dowodem w sprawie i podstawą

357 wydanego rozstrzygnięcia. Raport z kontroli należy uznać za dokument urzędowy w

358 rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego

359 organy. Samo zakwestionowanie przez stronę ustaleń raportu nie powoduje, że traci on

360 walor dokumentu urzędowego. W tym przypadku to na stronie ciąży obowiązek

361 przedstawienia przeciwdowodu lub innych okoliczności mających znaczenie dla zawartych

362 w nim ustaleń. Organ odwoławczy trafnie uznał, że przedłożone przy odwołaniu przez

363 skarżącego oświadczenia osób fizycznych, o dokonywaniu koszenia trawy i wypasu bydła

364 oraz na wskazanych działkach, nie podważają ustaleń zawartych w protokole kontroli oraz

365 dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej. Kontrolę przeprowadzili bowiem

366 wyspecjalizowani kontrolerzy, którzy w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie, z

367 uwagi na znajdującą się na działkach wieloletnią zaschniętą roślinność, zakrzaczenia i

368 siewki drzew lub roślinność typową dla gruntów odłogowanych, stwierdzili brak

369 użytkowania rolniczego części zadeklarowanych przez skarżącego działek. Wyniki kontroli

370 na miejscu w sposób niewątpliwy wykazały, że na powierzchni wykluczonych z płatności

371 działek rolnych skarżący nie przeprowadził zabiegów koszenia oraz zapobiegających

372 rozprzestrzenianiu się chwastów, o czym świadczy występowanie wieloletniej zaschniętej

373 roślinności na tych działkach. Ustalenia te potwierdzają fotografie sporządzone podczas

374 oględzin, na których widać, że działki porośnięte są kilkuletnimi samosiejkami drzew i

375 wieloletnimi chwastami, brak jest śladów przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych, a

376 w szczególności koszenia traw. Podnoszone przez Skarżącego okoliczności okresowego

377 podtopienia działek, które jego zdaniem uniemożliwiały prowadzenie działań

378 agrotechnicznych na działkach, winny być zgłoszone w stosownym terminie organowi,

379 czego skarżący nie uczynił. Z drugiej strony zauważyć także należy, że argumentacja

380 skarżącego odnośnie braku możliwości prowadzenia działań agrotechnicznych z uwagi na

381 wskazane okoliczności potwierdza ustalenia kontroli co do zaniechania prowadzenia

382 działalności rolniczej, a mianowicie niedokonywania prawidłowych zabiegów

383 agrotechnicznych. Czynności kontrolne objęły powierzchnie wszystkich działek

384 zadeklarowanych do płatności i w ich wyniku w sposób nie budzący wątpliwości organy

385 ustaliły faktyczną powierzchnię użytkowaną rolniczo. Stan faktyczny działek, stwierdzony

386 przez wyspecjalizowanych kontrolerów podczas oględzin działek i utrwalony w protokole

387 kontroli oraz w dokumentacji fotograficznej, potwierdza stanowisko organu, że deklaracja

388 skarżącego złożona we wniosku o przyznanie płatności nie była zgodna ze stanem

389 faktycznym zastanym w dniu kontroli. Dokonanym przez organ odwoławczy w oparciu o

390 protokół kontroli ustaleniom w zakresie użytkowanej rolniczo powierzchni działek nie

391 można postawić zarzutu dowolności ani arbitralności, gdyż organ szczegółowo opisał

392 nieprawidłowości stwierdzone na poszczególnych działkach, w oparciu o dokumentację

393 przeprowadzonych zgodnie z prawem czynności kontrolnych, w tym ocenę stanu upraw i

394 pomiary powierzchni użytkowanej rolniczo, dokonanych przez wyspecjalizowanych

395 kontrolerów. Tym samym nie można w rozpoznawanej sprawie deprecjonować wartości

396 wyników raportu z kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2017 r. W razie przeprowadzenia

397 kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność

398 zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie

399 budzi uzasadnionych wątpliwości – gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez

400 osoby spełniające wskazane wyżej warunki – nie można organowi postawić skutecznego

401 zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z

402 protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków

403 niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

404 Zgodnie z pkt 77 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) NR 809/2014 z dnia

405 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu

406 Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu

407 zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej

408 zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z dnia 2014.07.31), kontrole na miejscu powinny być

409 przeprowadzane w roku kalendarzowym, w którym złożono odpowiednie wnioski o

410 przyznanie pomocy i wnioski o płatność. W odniesieniu do wnioskodawców ubiegających

411 się o środki z systemów wsparcia w sektorze wina na podstawie art. 46 i 47

412 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, kontrole takie powinny zostać przeprowadzone w

413 dowolnym momencie w trakcie trwania okresu, o którym mowa w art. 97 ust. 1 akapit drugi

414 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zgodnie zaś z art. 97 ust 1 Rozporządzenia

415 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie

416 finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające

417 rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr

418 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549) karę

419 administracyjną przewidzianą w art. 91 nakłada się w przypadku nieprzestrzegania zasady

420 wzajemnej zgodności w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego

421 ("dany rok kalendarzowy"), oraz w przypadku gdy taką niezgodność można bezpośrednio

422 przypisać beneficjentowi, który złożył w danym roku kalendarzowym wniosek o przyznanie

423 pomocy lub wniosek o płatność. W ocenie sądu zarówno organy uwzględniając

424 przytoczone powyżej przepisy prawidłowo uznały, że podstawą ustaleń faktycznych

425 sprawy stanowią wyniki inspekcji terenowej przeprowadzonej [...] kwietnia 2017 r., słusznie wskazując, że jej wyniki mogły być uznane za miarodajne dla poczynienia ustaleń

426 faktycznych w przedmiocie wniosku strony o przyznanie płatności ONW na 2016 rok.

427 Niezasadny jest zarzut nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego wobec braku

428 zastosowania w sprawie § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6

429 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew. W

430 rozpoznawanej sprawie przyczyną wykluczenia z płatności części zadeklarowanych przez

431 Skarżącego działek było ustalenie przez inspektorów terenowych w wyniku oględzin tych

432 działek, że znajdująca się na tych działkach roślinność (wieloletnia zaschnięta roślinność,

433 zakrzaczenia, siewki drzew, roślinność typowa dla gruntów odłogowanych), świadczy o

434 tym, że w 2016 r. na tych działkach nie była prowadzona działalność rolnicza.

435 Okoliczność, że część wykluczonych z płatności działek porastały siewki drzew nie była

436 wyłączną przyczyną braku uznania tych użytków gospodarstwa rolnego za kwalifikujący

437 się hektar. Tym samym, nawet w przypadku ustalenia, że maksymalne zagęszczenie

438 drzew nie przekracza 100 drzew na hektar, równoczesna obecność na kontrolowanych

439 działkach innej roślinności, świadczącej jednoznacznie o braku prowadzenia na tych

440 terenach działalności rolniczej, wyklucza możliwość przyznania płatności w odniesieniu do

441 tych działek.

442 W konsekwencji organy I i II instancji trafnie uznały, że wykryte w toku kontroli na

443 miejscu nieprawidłowości, dotyczące powierzchni kwalifikującej się do płatności i

444 stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią

445 stwierdzoną, powstała na skutek wykluczenia z płatności nieprawidłowych powierzchni,

446 obligowały organy do zastosowania art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 i w

447 konsekwencji pomniejszenia należnych stronie płatności, zawierając w decyzji

448 wyczerpujace uzasadnienie zastosowania sankcji.

449 W tym stanie rzeczy sąd uznał, że ustalenia poczynione przez organ II instancji są

450 prawidłowe i mają oparcie w zebranym materiale dowodowym. W kontrolowanej sprawie

451 Dyrektor ARiMR podjął bowiem wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu

452 faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wystarczający

453 do podjęcia rozstrzygnięcia. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i

454 merytorycznie uzasadnione. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący

455 wątpliwości umożliwił podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności w

456 pomniejszonej wysokości. Decyzja jest zrozumiała, a argumenty w niej zawarte pozwalają

457 na prześledzenie rozumowania organu.

458 Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił

459 skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.