Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r., V SA/Wa 1235/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r., V SA/Wa 1235/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi S. w Ż. (dalej jako: "Skarżąca", "Strona" lub "Grupa") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR" lub "organ II instancji") z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor" lub "organ I instancji") z [...] grudnia 2017 r., nr [...] o odmowie

3 przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów

4 rolnych za okres od 31 kwietnia 2016 r. do 30 sierpnia 2017 r., to jest za piąty rok

5 korzystania z pomocy.

6 Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

7 Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Dyrektor przyznał Stronie

8 pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego

9 Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: "PROW 2007-

10 2013").

11 W dniu 25 września 2017 r. Skarżąca złożyła do [...] Oddziału

12 Regionalnego ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Grupy Producentów

13 Rolnych" objętej PROW 2007-2013 za okres od 31 sierpnia 2016 r. do 30 sierpnia 2017

14 r., to jest za piąty rok korzystania z pomocy.

15 Pismem z 5 grudnia 2017 r. Dyrektor wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień. W

16 odpowiedzi na wezwanie Strona złożyła wyjaśnienia oraz kserokopie dokumentów

17 finansowo-księgowych.

18 Pismem z 13 grudnia 2017 r. organ I instancji zawiadomił Stronę o możliwości

19 zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i

20 materiałów oraz poinformował, że do akt sprawy został dołączony materiał dowodowy

21 zebrany w trakcie prowadzonego postępowania dotyczącego wniosku o płatność za

22 okres referencyjny trwający od 31 sierpnia 2014 r. do 30 sierpnia 2015 r. oraz od 31

23 sierpnia 2015 r. do 30 sierpnia 2016 r.

24 Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Dyrektor odmówił Stronie przyznania środków

25 finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w

26 okresie od dnia 31 sierpnia 2016 r. do dnia 30 sierpnia 2017 r. to jest za 5 rok

27 korzystania z pomocy.

28 W uzasadnieniu wskazał, że w okresie objętym pomocą finansową dla

29 S. w Ż. (trwającym od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia

30 2010 r.) jej członkowie dostarczali wytworzony produkt, tj. mleko do tejże spółdzielni. Po

31 upływie okresu objętego pomocą finansową, utworzono pięć nowych podmiotów tj.

32 1) S.,

33 2) S.,

34 3) S.,

35 4) Ż.,

36 5) "M." sp. z o.o.

37 Przypomniał, że skarżąca jako siedzibę wskazała adres: ul. [...], [...], który jest jednocześnie adresem siedziby

38 ww. producentów mleka i odbiorcy

39 mleka od grupy. Dodał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

40 w tym umów i faktur sprawdzonych podczas przeprowadzonej kontroli, w siedzibie

41 grupy pozwala stwierdzić, iż działalność Strony, która nie zatrudnia żadnego

42 pracownika, opiera się wyłącznie na zlecaniu podmiotom zewnętrznym wykonywania

43 usług związanych z jej działalnością. Ten sam adres siedzib wszystkich podmiotów, w

44 których Prezesem Zarządu jest R. M. oraz fakt zlecania i wykonywania

45 różnego rodzaju usług na podstawie umów zawieranych pomiędzy ww. podmiotami,

46 które są reprezentowane przez tego samego Prezesa Zarządu, w ocenie Dyrektora,

47 wskazuje na fikcję w działalności grupy. Zdaniem organu I instancji brak jest zatem

48 przesłanek by uznać Skarżącą za podmiot samodzielnie prowadzący działalność,

49 posiadający autonomię w zakresie zarządzania, jak również samodzielność techniczną i

50 ekonomiczną. Dokonując analizy powiązań podmiotów, w których R. M. jest

51 Prezesem Zarządu ww. podmiotów jak również umów zawartych pomiędzy tymi

52 podmiotami oraz faktu ich siedzib, które są zlokalizowane pod jednym adresem i w

53 jednym wspólnie użytkowanym pomieszczeniu, pozwalają, w ocenie organu I instancji,

54 na potwierdzenie tezy, iż zostały one stworzone wyłącznie celem maksymalizacji

55 zysków płynących z unijnych dotacji przysługujących grupom producentom rolnym.

56 Podkreślił dalej, że udziałowcami i członkami tychże podmiotów (w

57 przeważającej większości) są dotychczasowi członkowie S. w

58 Ż.. Produkt wytworzony przez członków poszczególnych grup producentów

59 rolnych, sprzedawany jest przez te grupy do S. w Ż.. A zatem

60 "łańcuch" sprzedaży funkcjonujący w okresie od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia

61 2010 r. został rozszerzony o jeszcze jedno ogniwo jakim są nowopowstałe grupy

62 producentów rolnych. Ponadto rozszerzony "łańcuch" sprzedaży w żaden sposób w

63 wyniku podjętych działań nie wyszedł z obszaru zależności tych samych osób i kapitału.

64 Zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie wypełnione zostały zarówno

65 obiektywne jak i subiektywne warunki skutkujące uznaniem, że strona stworzyła

66 sztuczne warunki mające na celu uzyskanie wsparcia z działania "Grupy Producentów

67 Rolnych" objętej PROW 2007-2013. Grupa została utworzona bowiem niezgodnie z

68 celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia

69 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski

70 Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L z dnia

71 21 października 2005 r. Nr 277 s. 1 i nast., dalej jako: "rozporządzenie nr 1698/2005")

72 natomiast cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym

73 działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr

74 1698/2005, co w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z

75 celami danego systemu wsparcia.

76 W następstwie poczynionych ustaleń organ uznał, że działanie Skarżącej

77 wyczerpało przesłanki art. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95

78 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot

79 Europejskich, (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r. Nr 312/1, dalej jako:

80 "rozporządzenie nr 2988/95") jak i art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011

81 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania

82 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur

83 kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju

84 obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z dnia 28 stycznia 2011 r. Nr 25 s. 8 i nast., dalej jako:

85 "rozporządzenie nr 65/2011").

86 Strona odwołała się od ww. decyzji zarzucając jej:

87 1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

88 a) art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez zastosowanie go w

89 niniejszej sprawie podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie

90 wynika, że Spółdzielnia podjęła działania skierowane na pozyskanie korzyści

91 w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi

92 zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w

93 celu uzyskania korzyści finansowej w związku z art. 35 rozporządzenia nr

94 1698/2005 poprzez dokonanie błędnej wykładni przedmiotowego przepisu i w

95 konsekwencji uznanie, że Grupa nie spełnia celów wsparcia;

96 b) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr

97 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki

98 rolnej w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i

99 monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78,

100 (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i

101 (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., Nr 347 s.549 i

102 nast., dalej jako: ,,rozporządzenie nr 1306/2013) poprzez zastosowanie go w

103 niniejszej sprawie podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika,

104 że Grupa nie stworzyła sztucznych warunków, o których mowa w tym

105 przepisie;

106 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ

107 na wynik sprawy:

108 a) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

109 administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako ,,k.p.a.’’)

110 poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o błędną interpretację

111 obowiązujących przepisów w tym zakresie;

112 b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez sformułowanie zarzutu

113 tworzenia sztucznych warunków, nie mającego oparcia w zaistniałym stanie

114 faktycznym;

115 c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i z art. 21 ust. 2 z ustawy z dnia 7

116 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków

117 Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

118 poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego,

119 wskutek czego dokonano nieprawidłowej oceny zaistniałego stanu faktycznego;

120 d) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenia

121 uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy z pominięciem jej uzasadnienia

122 prawnego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

123 Prezes ARiMR decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję

124 organu I instancji o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na

125 wspieranie grup producentów rolnych za piąty rok korzystania z pomocy.

126 Po przeprowadzonym postępowaniu, organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej

127 sprawie brak jest podstaw do przyznania Grupie środków z tytułu pomocy finansowej za

128 piąty rok korzystania z pomocy.

129 S. została zarejestrowania w

130 Krajowym Rejestrze Sądowym (nr KRS [...]) w dniu 14 sierpnia 2012 r. zaś

131 decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Marszałek Województwa

132 [...] wpisał ją do rejestru Grup Producentów Rolnych.

133 Zgodnie z KRS (stan na dzień 9 maja 2018 r.) siedzibą Grupy jest miejscowość

134 Ż., ul. [...], a organem uprawnionym do reprezentowania Grupy są dwaj

135 Członkowie Zarządu lub jeden Członek Zarządu i pełnomocnik. W skład Zarządu

136 wchodzą: R. M. pełniący funkcję Prezesa Zarządu oraz J. M.

137 pełniący funkcję Członka Zarządu.

138 Organ podkreśla, że analiza akt sprawy przeprowadzona na etapie

139 odwoławczym wykazała, iż 16 z 27 członków Grupy było wcześniej członkami

140 S. w Ż., której decyzją Dyrektora [...] Oddziału

141 Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] października 2005 r. została przyznana pomoc

142 finansowa na wspieranie grup producentów rolnych w okresie od dnia 19 stycznia 2005

143 r. do dnia 18 stycznia 2010 r. Na podstawie wniosków o płatność S. w Ż. przyznano płatność w

144 maksymalnych limitach przypadających na

145 każdy rok działalności. Zgodnie z danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym nr

146 [...] siedzibą S. w Ż. jest miejscowość Ż., ul.

147 [...], natomiast organem uprawnionym do reprezentacji jest Zarząd.

148 Oświadczenia woli za Spółdzielnię składają dwaj członkowie zarządu. W przypadku

149 Zarządu jednoosobowego oświadczenie woli składa Prezes Zarządu i pełnomocnik.

150 Prezesem Zarządu S. w Ż. jest R. M., natomiast

151 pełnomocnikiem jest M. S.

152 W dniu 29 czerwca 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo marszałka

153 Województwa [...] informujące o uchyleniu decyzji nr [...]

154 z dnia [...] stycznia 2005 r. czego skutkiem było skreślenie S. w

155 Ż. z Rejestru Grup Producentów Rolnych.

156 Ponadto, z akt sprawy wynika, iż w dniu 30 maja 2012 r. Nadzwyczajne Zebranie

157 Przedstawicieli S. w Ż. podjęło uchwałę o wprowadzeniu

158 zmian do statutu spółdzielni polegających m.in. na ustaleniu, iż członkami S. w Ż. mogą być wyłącznie osoby

159 prawne. Na mocy tej uchwały

160 wszyscy dotychczasowi członkowie (osoby fizyczne) wystąpili z członkostwa w

161 Spółdzielni i przeszli w zależności od miejsca zamieszkania do następujących

162 podmiotów:

163 • S.

164 • S.

165 • S.

166 • Ż.

167 • M.

168 Prezes ARiMR stwierdził, że na bazie składu osobowego S. w Ż. – będącego beneficjentem programu

169 pomocy finansowej na

170 wspieranie grup producentów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich –

171 utworzono pięć nowych podmiotów.

172 21 członków z 29 członków z Grupy było w latach 2005 – 2012, tj. bezpośrednio

173 poprzedzających zarejestrowanie Grupy, członkami S. w Ż.

174 Wszystkie nowe podmioty ubiegają się o wsparcie w ramach działania "Grup

175 producentów rolnych".

176 Organ odwoławczy stwierdził, że Grupa w pierwszym, czwartym i piątym roku

177 swojej działalności całość swojej produkcji sprzedawała do S. w

178 Ż., natomiast w drugim i trzecim roku działalności sprzedaż do S. w Ż. była na poziomie powyżej 90%.

179 Organ II instancji, stwierdził również, że S. w Ż. nie

180 jest końcowym odbiorcą produktu, a jedynie pośrednikiem. Zgodnie z wieloletnią

181 umową handlową na obrót mlekiem surowym S. w Ż.

182 odsprzedaje towar dalej, a cena za mleko wynikać będzie z ceny, za jaką towar

183 zostanie sprzedany końcowemu odbiorcy. Jak wynika z akt spraw pozostałych

184 spółdzielni oraz spółek powstałych po podjęciu przez S. w Ż.

185 uchwały o przyjmowaniu w poczet członków jedynie osób prawnych, S. w Ż. skupuje mleko od wszystkich

186 osób będących członkami nowo

187 powstałych podmiotów. Tym samym nie uległ zmianie sposób dystrybucji mleka

188 produkowanego, przez członków grup producentów rolnych. Przed utworzeniem

189 nowych podmiotów, większość z ich członków była członkami S.

190 w Ż., która to odbierała od nich mleko i sprzedawała do odbiorcy końcowego. W

191 obecnej sytuacji, nowo powstałe podmioty są jedynie dodatkowym ogniwem w łańcuchu

192 sprzedaży mleka.

193 Zdaniem organu II instancji mało prawdopodobnym jest aby podmiot będący

194 jedynie pośrednikiem w sprzedaży mógł zaproponować korzystniejsze warunki np.

195 cenowe niż podmioty, które są końcowymi odbiorcami i przetwarzają dany produkt i

196 mogli by go odebrać "po drodze" do innych producentów, a nie tak ja S. w Ż. pokonywać ponad 150 km,

197 żeby odebrać towar od członka Grupy

198 i dostarczać go do odbiorcy końcowego.

199 Organ odwoławczy podkreśla, że R. M. pełni funkcję Prezesa

200 Zarządu wszystkich podmiotów zrzeszających byłych członków S.

201 w Ż., jak również jest Prezesem Zarządu w S. w Ż.,

202 który zgodnie z KRS wraz z pełnomocnikiem może składać oświadczenia woli za

203 spółdzielnię, ma możliwość weryfikacji zarówno stanu finansowego poszczególnych

204 podmiotów, jest upoważniony do podejmowania decyzji i zobowiązań związanych z

205 prowadzeniem działalności przez grupę podmiotów działającą w sektorze mleczarskim.

206 Tym samym, wykazane powyżej okoliczności świadczą niezbicie o zależnościach

207 osobowych i kapitałowych podmiotów: S.;

208 S.; S.; Ż., M. sp. z o.o. oraz

209 S. w Ż. To świadczy o możliwości koordynacji tych

210 podmiotów, a chronologia zdarzeń doprowadzająca do powołania Grupy oraz innych

211 ww. podmiotów, jak również dalsze jej funkcjonowanie wskazują niezbicie, iż czynności

212 te zostały podjęte w celu obejścia przepisów prawa i stworzeniu sztucznych warunków

213 uzyskania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych

214 przez każdy ww. podmiot.

215 Prezes ARiMR zauważył, że istotny w niniejszej sprawie jest fakt, w jakich

216 okolicznościach Grupa powstała, tj. powołanie Grup, w tym S. utworzonych w dużej mierze przez osoby,

217 które były członkami

218 S. w Ż., w krótkim okresie po wykreśleniu S. w Ż. z rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa

219 [...] oraz po otrzymaniu maksymalnych płatności w ramach działania "Grupy

220 producentów rolnych".

221 Zawiązanie nowych grup producentów, w tym S. przez osoby będące członkami S. w Ż.,

222 którzy, uchwałą Nadzwyczajnego Zebrania Przedstawicieli S. w

223 Ż. nie mogli być nadal członkami ww. spółdzielni, gdyż uchwała ta wprowadziła

224 zmiany do Statutu, zgodnie z którymi członkami powyższej spółdzielni mogą być jedynie

225 osoby prawne, jest działaniem przemyślanym i stanowi celowe działanie w kierunku

226 uzyskania wsparcia finansowego ze środków Unii Europejskiej przez okres nie 5 a 10

227 lat przez te same osoby, działające na tym samym rynku sprzedaży.

228 Prezes ARiMR nie dał wiary wyjaśnieniom Strony w kwestii zmian członkowskich

229 S. w Ż., gdyż fakt przejścia osób fizycznych do innych

230 spółdzielni w zależności od miejsca zamieszkania, które to spółdzielnie dopiero

231 rozpoczynają działalność w branży pomimo, iż ugruntowaną pozycję na rynku posiadała

232 jej "poprzedniczka", stanowi jedynie decentralizację potencjału produkcyjnego jednego

233 podmiotu w celu spełnienia wymogów formalnych dotyczących centralizacji sprzedaży i

234 uzyskania pomocy finansowej w ramach systemu wsparcia przez inny podmiot. W

235 szczególności, iż dotychczasowi członkowie S. w Ż.,

236 pośrednio nadal wchodzą w skład powyższej spółdzielni, gdyż podmioty do których Ci

237 członkowie przeszli, tj. S., S., S. oraz

238 Ż. są członkami S. w

239 Ż.. Zatem, w tym przypadku trudno uznać, aby utworzenie Grupy spowodowało

240 realizację celów zawartych w art. 35 ust. 1 lit. a, lit. b oraz lit. c rozporządzenia nr

241 1698/2005, polegającego na centralizacji sprzedaży oraz wspólnego wprowadzania do

242 obrotu, gdyż członkowie Grupy już przed jej utworzeniem, poprzez członkostwo w

243 S. w Ż. realizowali te cele.

244 Poza tym, większościowym odbiorcą mleka od wszystkich nowo powstałych

245 spółdzielni jest S. w Ż., która jest jedynie pośrednikiem w

246 dalszej odsprzedaży do podmiotów zajmujących się jego przetwórstwem, a osobą

247 zarządzającą wszystkimi spółdzielniami jest R. M.

248 Co istotne, Grupa pomimo 5 lat funkcjonowania, jako grupa producentów

249 rolnych, nie weszła w posiadanie jakiejkolwiek infrastruktury niezbędnej do

250 wprowadzania do obrotu produktów wyprodukowanych przez jej członków, jak również

251 nie wypracowała w tym zakresie własnej struktury organizacyjnej i procedur. Wszystkie

252 zadania związane z odbiorem i dostarczaniem mleka do odbiorcy końcowego zlecone

253 zostały podmiotowi powiązanemu ze Stroną osobowo i organizacyjnie, tj. S. w Ż. W opinii Prezesa ARiMR

254 Grupa pełni rolę sztucznego ogniwa w

255 sztucznie rozszerzonym łańcuchu dostaw produktu do odbiorcy końcowego. Organ II

256 instancji nie dostrzega różnic w fizycznym procesie dostaw produktów wytworzonych

257 przez członków S., w odniesieniu do stanu

258 poprzedniego, tj. funkcjonowania S. w Ż., jako grupy

259 producentów rolnych.

260 Zdaniem Organu odwoławczego, analiza zgromadzonego w sprawie materiału

261 dowodowego pozwala stwierdzić, iż działalność S., które nie zatrudnia żadnego pracownika, polega w

262 zasadzie na zlecaniu

263 podmiotom zewnętrznym wykonywania usług związanych z jej działalnością (dotyczy to:

264 najmu lokalu, prowadzenia dokumentacji, prowadzenia księgowości, ewidencji skupu i

265 rozliczania dostaw mleka oraz wszystkich spraw związanych z funkcjonowaniem

266 Spółdzielni).

267 Organ zauważył, iż tak jak przed przekształceniem, siedziba każdej z

268 nowopowstałych grup producentów rolnych mieści się przy ul. [...], [...].

269 Nie można także doszukać się korzyści z powołania nowych grup dla

270 usprawnienia procesu transportu mleka pozyskanego od członków Grupy. Transport

271 mleka, tak jak miało to miejsce przed przekształceniem S. w

272 Ż., jest organizowany nadal przez ten podmiot, a nie przez poszczególne nowo

273 utworzone grupy producentów rolnych, które w ocenie organu odwoławczego pełnią

274 rolę sztucznego pośrednika.

275 Organ podkreślił, iż pomoc finansowa dla grup producentów rolnych

276 przyznawana jest przez okres 5 lat w formie ryczałtu określanego na podstawie jej

277 rocznej wartości netto produktów sprzedanych i wytworzonych w gospodarstwach

278 członków grupy i wynosi:

279 1) 5%, 5%, 4%, 3% oraz 2% wartości produkcji do wysokości

280 1 000 000 EUR, wprowadzonej do obrotu odpowiednio w pierwszym, drugim,

281 trzecim, czwartym i piątym roku, oraz

282 2) 2,5 %, 2,5 %, 2,0%, 1,5% oraz 1,5% wartości produkcji

283 przekraczającej 1 000 000 EUR, wprowadzonej do obrotu odpowiednio w

284 pierwszym, drugim, trzecim, czwartym i piątym roku.

285 W każdym przypadku, wsparcie nie przekracza maksymalnych kwot, tj.:

286 a) 100 000 EUR za pierwszy rok działalności,

287 b) 100 000 EUR za drugi rok działalności,

288 c) 80 000 EUR za trzeci rok działalności,

289 d) 60 000 EUR za czwarty rok działalności,

290 e) 50 EUR za piąty rok działalności.

291 S. w Ż. podjęła uchwałę, zgodnie z którą jedynie

292 osoby prawne mogą być jej członkami i powołanych zostało pięć nowych podmiotów

293 (ponad 70% członków należała do S. w Ż.) z których każdy

294 stara się o wsparcie finansowe w ramach działania "Grupy producentów rolnych", a

295 zatem tego samego działania w ramach którego S. w Ż.

296 otrzymała maksymalne wsparcie, co przedłuża okres należnej pomocy z 5 do 10 lat.

297 Zdaniem Prezesa ARiMR, wyżej opisane działania noszą znamiona naruszenia

298 prawa polegającego na stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści

299 majątkowych, gdyż Strona, działając jako nowoutworzona Grupa w okresie

300 pięcioletniego dofinansowania miałaby możliwość otrzymania wsparcia w maksymalnej

301 wysokości 390 000 Euro. Dlatego też, aspekt finansowy był decydującym czynnikiem

302 dążenia wspólników do założenia nowej Grupy, a działanie to miało na celu ominięcie

303 przepisów w zakresie przysługującego na jednego wnioskodawcę, limitu pomocy.

304 Chronologia zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy wskazuje, że zamiarem

305 osób zawiązujących nową grupę producentów, było działanie mające na celu w

306 pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. a), lit. b) oraz lit.

307 c) rozporządzenia nr 1698/2005 oraz kwestii limitu pomocy, a w dalszej kolejności,

308 otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

309 Organ odwoławczy podkreślił nadto, iż nie kwestionuje spełniania przez Stronę

310 formalnych warunków koniecznych do uzyskania statusu grupy producentów rolnych,

311 gdyż odmienną kwestią jest spełnienie formalnych warunków do uzyskania statusu

312 grupy producentów rolnych, o czym decyduje właściwy miejscowo marszałek

313 województwa, a odmienną spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej.

314 Uznanie powyższego argumentu prowadziłoby do sytuacji, w której rola organu I

315 instancji sprowadzona zostałaby wyłącznie do naliczenia wysokości pomocy, gdyż sam

316 fakt wpisania grupy do rejestru prowadzonego przez marszałka województwa

317 przesądzałby o zasadności przyznania pomocy. Taką możliwość wyklucza art. 60

318 rozporządzenia nr 1306/2013, który nakazuje badanie, czy przyznanie pomocy nie jest

319 konsekwencją stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków.

320 Reasumując, Prezes ARiMR stwierdził, że Grupa wypełniła, zarówno obiektywny

321 warunek do uznania, wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania

322 pomocy, poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit.

323 a), lit. b) oraz lit. c) rozporządzenia nr 1698/2005 oraz subiektywny warunek do uznania,

324 poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy był

325 zaplanowanym działaniem, które miało na celu ominięcie warunku art. 35 ust. 1 lit. a),

326 lit. b) oraz lit. c) rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności powodowałoby

327 uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

328 W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła organowi II instancji

329 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

330 a) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 4. ust. 3

331 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez zastosowanie ich w niniejszej sprawie z

332 pominięciem dokonania ich wykładni i w konsekwencji zastosowanie, podczas

333 gdy nie powinny one być zastosowane, bowiem w niniejszej sprawie nie

334 wykazano bezspornie, iż zostały spełnione warunki obiektywne i subiektywne,

335 uzasadniające odmowę udzielenia pomocy;

336 b) art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego błędne

337 zastosowanie i przyjęcie, że działania Grupy nie wypełniają celów tam

338 oznaczonych;

339 c) § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20

340 kwietnia 2007r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania

341 pomocy finansowej na wspieranie Grupy Producentów Rolnych objętej

342 Programem Rozwoju i Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz.

343 550 ze zm., dalej: ,,rozporządzenie gpr’’) poprzez jego niezastosowanie i

344 nieudzielenie Grupie pomocy finansowej, mimo spełniania przez Grupę

345 warunków do jej przyznania;

346 2. przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

347 a) art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez sformułowanie zarzutu

348 tworzenia sztucznych warunków, nie mającego oparcia w zaistniałym stanie

349 faktycznym;

350 b) art. 6 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o błędną

351 interpretację obowiązujących przepisów w tym zakresie;

352 c) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca

353 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków

354 Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U.

355 z 2013 r. poz. 173 ze zm.; dalej jako "u.w.r.o.w.") poprzez dokonanie ustaleń

356 niezgodnych, a nawet sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem

357 dowodowym;

358 d) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez sporządzenie

359 uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy oraz nieustosunkowanie się do

360 dowodów przedstawionych przez Skarżącą i ich pominięcie.

361 W oparciu o powyższe zarzuty Strona wniosła o:

362 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

363 2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania,

364 w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

365 W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

366 argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

367 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

368 Skarga nie jest zasadna.

369 Na wstępie zauważyć należy, że stosownie do art. 2 ustawy z 15 września 2000

370 r. o Grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z

371 2000 r. Nr 88, poz. 983 ze zm., dalej: "ustawa o gpr") osoby fizyczne, jednostki

372 organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące

373 gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące

374 działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej, mogą organizować

375 się w grupy producentów rolnych w celu: dostosowania produkcji rolnej do warunków

376 rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze

377 szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz

378 organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego.

379 Treść art. 3 ustawy o gpr określa szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla

380 prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, między innymi zgodnie z

381 ust. 1 pkt 1 art. 3 Grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu

382 lub grupy produktów. W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi

383 spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa Grupa (art. 4). Na podstawie art.

384 7 ustawy o gpr, spełnienie przez grupę warunków określonych w ustawie o Grupach

385 producentów stwierdza w drodze decyzji administracyjnej marszałek województwa

386 właściwy ze względu na siedzibę grupy, który dokonuje również wpisu grupy do

387 prowadzonego przez siebie rejestru grup. Nadzór nad działalnością grupy sprawuje

388 marszałek województwa (art. 12 ustawy).

389 Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków

390 Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje

391 między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego

392 programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa.

393 Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju

394 obszarów wiejskich w tym w odniesieniu do grup producentów (art. 5 ust. 1 pkt 10).

395 W treści art. 10 ust. 1 u.w.r.o.w. przewidziano, że pomoc jest przyznawana, jeżeli

396 wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach

397 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie

398 tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli

399 w rozporządzeniu gpr.

400 Zgodnie z § 3 rozporządzenia gpr pomoc jest udzielania grupie producentów,

401 która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do

402 rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ustawą czyli do rejestru prowadzonego

403 przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty

404 określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w

405 trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. W myśl § 6 ust. 1

406 rozporządzenia gpr pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje

407 okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia

408 decyzji o wpisie grupy do rejestru.

409 Przytoczone wyżej przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy

410 ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia

411 wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do

412 rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Wobec uzyskania

413 przez Skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa [...]

414 rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że Grupa

415 spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych.

416 Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia gpr wypłata pomocy za dany okres jest

417 dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest

418 wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w §

419 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu.

420 W niniejszej sprawie badaniu Sądu została poddana decyzja Prezesa ARiMR

421 utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji dotycząca odmowy przyznania Stronie

422 środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych"

423 za okres od 31 sierpnia 2016 roku do 30 sierpnia 2017 roku, tj. za piąty rok korzystania

424 z pomocy.

425 Przechodząc do analizy zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa

426 procesowego Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo.

427 Wbrew zarzutom skargi organy obydwu instancji prawidłowo również oceniły zebrany w

428 sprawie materiał dowodowy. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.o.w., z zastrzeżeniem

429 zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do

430 postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji

431 administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba

432 że przepisy ustawy stanowią inaczej. Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi

433 na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały

434 materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu Strony oraz inne osoby

435 uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać

436 dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez

437 zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego

438 faktu wywodzi skutki prawne.

439 Zatem z treści ww. przepisu wynika, że organ działa na podstawie k.p.a., z

440 zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią m.in.

441 art. 7 i art. 77 § 1 tej ustawy, zatem zawarty w skardze zarzut dotyczący ich naruszenia

442 nie jest zasadny. Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału

443 dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie. Organ II instancji odniósł się

444 do dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia

445 dla podjętego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji

446 przeprowadziły postępowanie w oparciu zarówno o dokumenty oraz twierdzenia

447 przedstawione przez Stronę i znajdujące się aktach sprawy dokumenty, jak i materiały

448 pochodzące z postępowania dotyczącego wniosku o płatność złożonego przez Grupę

449 za poprzednie okres referencyjne, tj. za trzeci i czwarty rok korzystania z pomocy, o

450 czym Strona została poinformowana w piśmie z 13 grudnia 2017 r. r. Ponadto organy

451 dokonały ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ogólnie dostępne rejestry publiczne

452 (KRS). Fakt nieuznania przez organy dowodów przedstawionych przez Stronę za

453 wystarczające do zmiany oceny stanu faktycznego oraz wskazanie powodów dokonania

454 takiej oceny nie może być natomiast traktowane jako przeprowadzenie postępowania

455 niezgodnie z zasadami określonymi w art. 21 u.w.r.o.w.

456 W ocenie Sądu nieuwzględnienie wniosków dowodowych Skarżącej nie

457 naruszało art. 78 k.p.a., który w ust. 1 stanowi, że żądanie strony dotyczące

458 przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest

459 okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Przesłuchanie świadków wnioskowane przez

460 Skarżącą nie wniosłoby nowych okoliczności w sprawie, w której prawidłowe ustalenie

461 stanu faktycznego poprzedzone zostało, zgodnie z wymogami u.w.r.o.w.,

462 wyczerpującym rozpatrzeniem całego materiał dowodowy przy jednoczesnym

463 zapewnieniu Skarżącej czynnego udziału na każdym etapie prowadzonego

464 postępowania administracyjnego, w tym także w zakresie możliwości przedkładania

465 dowodów oraz dawania wyjaśnień.

466 Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 § 1 oraz art. 11

467 k.p.a. Wbrew zarzutom Skarżącej organ II instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz

468 wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego.

469 Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

470 Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił podjęte

471 rozstrzygnięcie, w tym w zakresie odmowy uwzględnienia wniosków dowodowych

472 Skarżącej, opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Nie

473 naruszył tym samym również art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w.

474 Za niezasadne uznać również należało zarzut dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a.

475 poprzez sformułowanie zarzutu tworzenia sztucznych warunków, nie mającego oparcia

476 w zaistniałym stanie faktycznym. Jak zostało już wskazane powyżej organ II instancji

477 wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszył przepisów postępowania w zakresie

478 wymogów oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co z kolei doprowadziło do

479 prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przypomnieć należy, że

480 postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy

481 producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy,

482 który zarazem jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach

483 płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na

484 wspieranie grup producentów rolnych. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej

485 wydawana jest po sprawdzeniu spełnienia przez grupę określonych § 3 ust. 1

486 rozporządzenia gpr wymogów formalnych, zaś wniosek o płatność składany jest po

487 upływie konkretnego okresu faktycznej działalności grupy i realizacji przyjętego przez

488 nią celu działania. Tak więc, składając wnioski o płatność ARiMR wszczyna nowe

489 postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe, fakt przyznania pomocy

490 finansowej w latach ubiegłych nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym

491 pięcioletnim okresie, na który pomoc została przyznana.

492 Podkreślić należy, iż dopiero wraz z wnioskiem o przyznanie płatności

493 składanych jest szereg dokumentów na podstawie, których ARiMR może wywieść

494 konkretne wnioski w zakresie stworzenia sztucznych warunków przez Stronę. Ponadto,

495 na etapie oceny wniosku o przyznanie płatności przeprowadzana jest kontrola, m.in. w

496 siedzibie grupy, podczas której sprawdzane są dokumenty do których organ nie miał

497 dostępu na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym, brak jest

498 możliwości, aby przed rozpatrzeniem dostarczanych do wniosku o płatność

499 dokumentów ARiMR mogła stwierdzić zaistnienie okoliczności świadczących o

500 stworzeniu sztucznych warunków przez Stronę.

501 Należy zwrócić uwagę, iż w trakcie badania mogą zostać ujawnione fakty, które

502 dotychczas nie były brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji, a są istotne dla

503 rozstrzygnięcia. Art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.w.r.o.w. stanowi, iż: "W postępowaniu w

504 sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

505 stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały

506 materiał dowodowy." Tym samym ARiMR zobowiązana jest rozpatrzyć ponownie całość

507 materiału dowodowego.

508 Wskazać ponadto należy, iż organ dokonujący płatności (organ ARiMR) ma

509 obowiązek badać, czy w kolejnym roku spełnione są warunki do otrzymania kolejnej

510 części pomocy. Okoliczność ta została potwierdzona m.in. przez Naczelny Sąd

511 Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt. II GSK 2138/11 (dostępny,

512 tak jak wyroki powołane poniżej, w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

513 Wskazać należy, że organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane

514 sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale

515 także sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w

516 przepisach wspólnotowych oraz, czy nie zachodzą określone w przepisach

517 wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Wydanie decyzji przez ARiMR o

518 przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią

519 art. 3 ust. 1 rozporządzenia gpr. Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za

520 konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego,

521 czy spełnione są cele działania grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i

522 unijnymi.

523 Przechodząc do oceny zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów

524 prawa materialnego przypomnieć należy, że na gruncie prawa wspólnotowego cele

525 pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35

526 rozporządzenia nr 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków

527 dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia

528 tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

529 a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji

530 producentów, którzy są członkami takich grup;

531 b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do

532 sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

533 c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze

534 szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

535 Z ust. 2 art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 wynika natomiast, że wsparcia

536 udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres

537 pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której Grupa producentów została uznana.

538 Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu

539 określonego w załączniku.

540 Na mocy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów

541 szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści

542 wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki

543 wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z

544 celami tego prawodawstwa.

545 Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania

546 nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa

547 wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez

548 sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do

549 nieprzyznania lub wycofania korzyści. Przepis ten stanowi generalną klauzulę

550 pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez

551 podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego

552 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II

553 GSK 1462/17).

554 W tym miejscu wskazać należy, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy

555 działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach,

556 wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych

557 po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba

558 także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną

559 podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy

560 przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia

561 możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał

562 Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05

563 E. GmbH przeciwko L. (pkt 52-53) (patrz:

564 LEXIS.pl nr 405322).

565 Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań

566 Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: "TSUE"). Zgodnie z utrwalonym

567 orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w

568 celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (zob. m.in. wyrok z 12 maja 1998 r., w

569 sprawie C-367/96 K. i in., dostępny na Stronie internetowej:

570 https://curia.europa.eu). Przy interpretacji regulacji przewidującej klauzulę dotyczącą

571 przypadków obchodzenia prawa sięgnąć trzeba do w wyroku TSUE z 12 września 2013

572 r., w sprawie C-434/12, który odnosi się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8

573 rozporządzenia nr 65/2011 – to jest przepisu o zbliżonym brzmieniu do aktualnego art.

574 60 rozporządzenia nr 1306/2013 – a zgodnie z którym, nie naruszając przepisów

575 szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w

576 odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do

577 otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu

578 wsparcia.

579 W wyroku w sprawie C-434/12 Trybunał stwierdził, że art. 4 ust. 8

580 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki

581 stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu

582 subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych

583 okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek

584 przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania

585 nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści

586 wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej

587 uzyskania przesłanek (element subiektywny; pkt 29 cytowanego wyroku).

588 W ocenie Sądu organy analizując całokształt zgromadzonego materiału

589 dowodowego, zasadnie uznały, że w sprawie wystąpił zarówno element obiektywny

590 wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez

591 utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a-c

592 rozporządzenia nr 1698/2005 jak i element subiektywny poprzez wykazanie, że cały

593 ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które

594 miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1698/2005, a w

595 dalszej kolejności spowodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego

596 systemu wsparcia, warunkujące zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i

597 art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Organy orzekające nie kwestionowały, że

598 Grupa spełniła formalne warunki konieczne do uzyskania statusu grupy producentów

599 rolnych. Organy jednakże zasadnie zakwestionowały faktyczny powód powstania

600 Skarżącej grupy.

601 Jak wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego przedstawionego w

602 pierwszej części uzasadnienia, na bazie składu osobowego S. w

603 Ż. utworzono pięć nowych podmiotów tj.:

604 - S.,

605 - S.,

606 - S.,

607 - Ż.,

608 - "M." Sp. z o.o.,

609 Wymienione pięć podmiotów, aktualnie ubiegających się o wsparcie w ramach

610 działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW 2007-2013, jak również, w

611 przeważającej części, wyłączny odbiorca produktu (mleka krowiego) jakim jest

612 S. w Ż. (której przyznano pomoc finansową na wspieranie

613 grup producentów rolnych w latach 2005-2010 w łącznej wysokości 390.000 euro):

614 - mają siedzibę w tej samej miejscowości pod tym samym adresem,

615 - są powiązane osobowo przez pełniącego funkcję Prezesa (R. M.),

616 - głównym odbiorcą produktu (mleka krowiego) wytworzonego w

617 gospodarstwach jej członków jest S. w Ż.. Dla przykładu w

618 przypadku Skarżącej w pierwszym, czwartym i piątym roku funkcjonowania S. w Ż. była jedynym odbiorcą

619 produktu, w drugim roku funkcjonowania

620 odebrała prawie 96 % produktu, w trzecim roku funkcjonowania S. w

621 Ż. odbierała prawie 92% produktu.

622 Należy się zgodzić z oceną organu odwoławczego, że m.in. powyższe stanowi

623 przejaw dekoncentracji, tj. rozdzielenia potencjału produkcyjnego jednego podmiotu, w

624 celu stworzenia nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach

625 działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania przez poszczególne podmioty

626 wsparcia na poziomie nieograniczonym limitami finansowymi zawartymi w

627 rozporządzeniu nr 1698/2005.

628 Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego

629 2018 r., sygn. akt II GSK 3945/17 - art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 zawiera

630 zamknięty katalog zindywidualizowanych celów systemu wsparcia. Nie oznacza to

631 jednakże, że dekoncentracja produkcji (dokonana przed założeniem grupy

632 producenckiej) nie może być brana pod uwagę przy ocenie okoliczności zawiązywania

633 grupy producentów rolnych w kontekście tego, czy zawiązanie danej grupy rzeczywiście

634 zmierzało w celu zapewnienia konkurencyjności produkowanym przez poszczególnych

635 członków grupy produktów, co wypełnia przesłankę sztucznego stworzenia warunków

636 do uzyskania wsparcia wskazaną w wykonawczym przepisie art. 4 ust. 8

637 rozporządzenia nr 65/2011 (obecnie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013). Zamknięty

638 katalog celów wsparcia, nieobejmujący dekoncentracji/koncentracji produkcji (lecz m.in.

639 koncentrację sprzedaży), powiązany jest natomiast z elementem obiektywnym i w

640 ramach tego elementu jest oceniany. Badanie w okolicznościach danej sprawy

641 elementu obiektywnego zmierza zaś do tego, czy na skutek sztucznego stworzenia

642 warunków przyznania wsparcia nie będą mogły zostać osiągnięte cele związane z

643 określoną działalnością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego

644 2017 r., sygn. akt II GSK 1096/16).

645 Skoro istotą funkcjonowania grup producentów rolnych jest podejmowanie

646 wspólnych działań przez "rozdrobnionych" co do wielkości produkcji producentów

647 rolnych, zaś wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów

648 udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów

649 do celów m.in. wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, czy centralizacji

650 sprzedaży (lit. b ust. 1 art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005) to, w ocenie Sądu, wobec

651 ww. ustalonych i skutecznie niezakwestionowanych w sprawie okoliczności faktycznych

652 towarzyszących zawiązaniu grupy, Strona nie mogła osiągnąć tych celów, a dążyła

653 jedynie do przedłużenia okresu korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów

654 rolnych. Cele określone w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 były natomiast,

655 jak słusznie podkreślał organ II instancji, realizowane przez członków grupy przed jej

656 utworzeniem, poprzez ich uczestnictwo w innej grupie producentów rolnych, czyli w

657 S. w Ż.

658 Podkreślenia wymaga, że produkt wytworzony przez członków poszczególnych

659 grup producentów rolnych powstałych na bazie S. w Ż.,

660 sprzedawany jest przez te grupy właśnie do tej spółdzielni. Sprzedaż produktu (mleka

661 krowiego) funkcjonująca w okresie od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r. została

662 zatem jedynie rozszerzona o kolejne ogniwo dystrybucji, jakim są nowopowstałe grupy

663 producentów rolnych.

664 Skarżąca wykorzystuje ponadto potencjał S. w Ż. w

665 prowadzonej działalności produkcyjnej, o czym świadczą wszelkie umowy zawarte

666 pomiędzy tymi podmiotami wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

667 Grupa nie dysponuje właściwie żadnym zapleczem technicznym. Pomimo pięciu

668 lat funkcjonowania, jako Grupa producentów rolnych, Strona nie weszła w posiadanie

669 jakiejkolwiek infrastruktury niezbędnej do wprowadzania do obrotu produktów

670 wyprodukowanych przez jej członków, jak również nie wypracowała w tym zakresie

671 własnej struktury organizacyjnej i procedur.

672 Jej powstanie organy słusznie zatem wiążą jedynie z faktem, iż funkcjonująca

673 poprzednio S. w Ż. skorzystała już w pełnym wymiarze z

674 pomocy na wspieranie grup producentów rolnych. O powyższym świadczy również fakt,

675 iż ww. spółdzielnia nie figuruje już w rejestrze grup producentów rolnych.

676 Sąd stwierdza, że brak jest przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który

677 wprost zabraniałby grupie producentów rolnych w ramach PROW 2007-2013

678 przystąpienia do niej członków będących wcześniej członkami innej grupy producentów

679 rolnych założonej ze względu na ten sam produkt. Brak jest również przepisu

680 wykluczającego ze wsparcia finansowego grupy, której członkowie byli wcześniej

681 członkami innej grupy producentów rolnych. Jednakże tam, gdzie prawo ustala pewne

682 ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele, dla których ta pomoc jest

683 przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać m.in. przyczyny powstania

684 grupy jak i sposób jej funkcjonowania.

685 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK

686 344/15 zasadnie zauważył, że "z punktu widzenia istoty spornego w sprawie

687 zagadnienia nie sposób nie zwrócić uwagę i na ten jego aspekt, który w kontekście

688 odnoszącym się do odzwierciedlanej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii

689 Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego tożsamości podstaw aksjologicznych

690 obowiązywania systemu prawa krajowego oraz systemu prawa unijnego nakazuje

691 uwzględniać tę jego konsekwencję, że prawo unijne - a więc tak samo, jak i prawo

692 krajowe - sprzeciwia się powoływaniu się na wprost wynikające z jego uregulowań, czy

693 też wyinterpretowane z nich przez Trybunał Sprawiedliwości uprawnienia, w sytuacji

694 gdy, polegać miałoby to wyłącznie na tworzeniu stanów faktycznych (stanów rzeczy)

695 pozornie tylko odpowiadających tym uprawnieniom w celu skorzystania z nich i

696 powoływania się na nie, przy jednoczesnym braku istnienia ku temu usprawiedliwionych

697 oczekiwań i podstaw. To jest takich, które znajdowałyby uzasadnienie w prawnie

698 chronionych wartościach. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym stanowisku Trybunału

699 Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z którego wynika, że nikt nie może powoływać się na

700 normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (por. np.

701 wyrok dnia 18 grudnia 2014 r., w połączonych sprawy C-131/13, C-163/13 i C-164/13)."

702 Raz jeszcze podkreślić należy, że członkowie grupy już przed jej utworzeniem

703 byli "scentralizowani" poprzez udział w S. w Ż. (będącej

704 uprzednio grupą producentów rolnych) i sprzedaży do niej mleka oraz wspólnego

705 (poprzez spółdzielnię) wprowadzania tego produktu do obrotu. W tym przypadku trudno

706 uznać zatem, aby utworzenie kolejnych podmiotów (w tym Skarżącej) na bazie

707 istniejącej wcześniej spółdzielni spowodowało realizację celów zawartych w art. 35 ust.

708 1 rozporządzenia nr 1698/2005, które realizowane były już wcześniej – poprzez

709 członkostwo w tejże spółdzielni – jako grupy.

710 W ocenie Sądu istnienie limitów wysokości przyznawanej corocznie pomocy

711 finansowej dowodzi, że wyodrębnienie sześciu grup producentów rolnych (S. w Ż., korzystającej z pomocy

712 finansowej w okresie od 19 stycznia

713 2005 r. do 18 stycznia 2010 r., a następnie S., S., S., Ż. oraz "M." sp. z o.o.) w zakresie

714 tej samej branży przez te same osoby, miało na celu zwielokrotnienie pomocy poprzez

715 obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej

716 kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".

717 Należy również zgodzić się z organem, iż tworząc dodatkowe podmioty

718 korzystające z pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych"

719 członkowie S. w Ż. dążą do przedłużenia i zwielokrotnienia

720 okresu należnej pomocy finansowej z 5 do 10 lat. Gdyby członkowie S. w Ż. nie stworzyli nowych grup

721 producentów rolnych, w tym

722 Skarżącej, to nie mogliby już czerpać korzyści finansowych z tytułu PROW 2007-2013.

723 Z tego względu zasadny jest wniosek organu, że powołanie nowej grupy producentów,

724 miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z

725 założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego PROW 2007-2013.

726 Tym samym w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie

727 wypełnione zostały zarówno obiektywne jak i subiektywne warunki skutkujące uznaniem

728 że Strona stworzyła sztuczne warunki mające na celu uzyskanie wsparcia z działania

729 "Grupy Producentów Rolnych". Wykazane przez organy działania S. w Ż., jej byłych członków, a następnie

730 podmiotów utworzonych na

731 bazie składu osobowego tej spółdzielni (w tym Skarżącej) zostały podjęte w celu

732 stworzenia nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach działania

733 "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania wsparcia na poziomie nieograniczonym

734 limitami finansowymi zawartymi w rozporządzeniu nr 1698/2005, a nie potrzebą

735 dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych wspólnego

736 wprowadzania towarów do obrotu, centralizacją sprzedaży, czy ustanowienia wspólnych

737 zasad dotyczących informacji o produkcji, co rzutuje na ocenę spełnienia celu

738 określonego w treści art. 35 ust. 1, lit a-c rozporządzenia nr 1698/2005.

739 Sąd jest zdania, iż działania podjęte przez S. w Ż.

740 (podjęcie uchwały o określonej treści, tj. ograniczenie jej członków jedynie do osób

741 prawnych), co siłą rzeczy doprowadziło do dekoncentracji i rozdzielenia jej potencjału

742 produkcyjnego, stworzyło, w ocenie Strony, podstawy do uznania jako naturalne i

743 możliwe stworzenie nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach

744 działania "Grupy producentów rolnych", czego Sąd nie podziela. Również sposób

745 funkcjonowania Skarżącej (jej wielopłaszczyznowa zależność od S. w Ż.) wskazuje, iż cele pomocy, tj.

746 dostosowanie do wymogów

747 rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, będących członkami grupy,

748 wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży,

749 centralizacja sprzedaży i dostawa do odbiorców hurtowych oraz ustanowienie

750 wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem

751 zbiorów i dostępności nie mogą zostać osiągnięte przez Stronę. Chronologia kolejnych

752 zdarzeń poprzedzających utworzenie Skarżącej daje bowiem podstawy do

753 stwierdzenia, że zamiarem osób zawiązujących grupę było działanie mające na celu w

754 pierwszej kolejności ominięcie warunków wskazanych w art. 35 ust. 1 lit. a-c

755 rozporządzenia nr 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach

756 działania "Grupy Producentów Rolnych", a zatem ubiegając się o pomoc Strona

757 zamierzała uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia.

758 Za niezasadne uznać zatem należało zarzuty naruszenia przez Prezesa ARiMR

759 art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr

760 2988/95 oraz art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005. W konsekwencji przyjmując jako

761 prawidłową, dokonaną przez organy, interpretację ww. przepisów prawa materialnego,

762 za niezasadny uznać ponadto należało zarzut naruszenia art. 6 k.p.a.

763 Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia gpr, poprzez

764 niezastosowanie i nieudzielenie grupie pomocy finansowej, pomimo spełnienia przez

765 grupę warunków do jej przyznania. Organy ARiMR, o czym była już mowa wyżej, mają

766 bowiem zarówno uprawnienie jak i obowiązek badać, w postępowaniu dotyczącym

767 przyznania płatności (zarówno w pierwszym roku korzystania z pomocy, jak i

768 następnych), czy spełnione są warunki do otrzymania płatności. Sam fakt, iż istniejąca

769 Grupa prowadzi działalność w zakresie produkcji mleka i osiąga określony, wymierny

770 poziom produkcji, a co za tym idzie dochodów z jej sprzedaży, nie jest tożsamy z

771 uznaniem, iż doszło do spełnienia celu, dla jakiego została utworzona. Należy zwrócić

772 także uwagę na fakt, że jakkolwiek podmiotem uzyskującym płatności jest Grupa, to jest

773 ona utworzona przez producentów wchodzących w jej skład. Utworzenie grupy ma

774 ułatwić działającym na rynku, rozproszonym podmiotom m.in. zasady wspólnego

775 działania i konkurowania z innymi podmiotami, w tym w zakresie produkcji zbytu

776 wytworzonego produktu. Działanie grupy, która powinna spełnić określony cel

777 szczegółowy, pozwala na jej finansowanie. W sytuacji, gdy określeni producenci działali

778 już w grupie, której przyznano pomoc finansową, ze względu na spełnienie celów z art.

779 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, w ocenie Sądu, powyższe dodatkowo wskazuje,

780 że cel grupy, w której producenci ci ponownie działają, nie może być uznany za

781 spełniony – mimo faktycznego prowadzenia działalności. W tym stanie rzeczy, ze

782 względu na stworzenie przez Stronę sztucznych warunków, co miało miejsce w

783 niniejszej sprawie, brak było podstaw do przyznania płatności na podstawie

784 powołanego art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005. Z uwagi na powyższe

785 powoływane przez Skarżącą (zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i

786 sądowego) okoliczności świadczących o spełnieniu, w jej ocenie, przez nowo powstałą

787 grupę celów wskazanych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 nie mogły

788 stanowić podstawy do zajęcia oczekiwanego przez Skarżącą stanowiska Sądu w

789 niniejszej sprawie.

790 Reasumując, w ocenie Sądu, wszystkie kwestie sporne zostały przez organ

791 wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wykładnią prawa dokonaną również w

792 przytoczonych orzeczeniach. Wyjaśniono dlaczego pomimo spełnienia formalnych

793 warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i

794 sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Poprzez

795 wykazanie chronologii zdarzeń poprzedzających powstanie grupy organ II instancji w

796 sposób czytelny odniósł się do elementu subiektywnego - zamiaru uzyskania korzyści

797 majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Wykazał również zaistnienie elementu

798 obiektywnego, czyli brak spełnienia celów wsparcia.

799 Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny

800 w Warszawie oddalił skargę.