Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012 r., V SA/Wa 1112/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012 r., V SA/Wa 1112/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia budżetu powiatu - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 Uchwałą z [...] lutego 2012 r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] działając na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) i art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) orzekło o nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu [...] na 2012 r. w części dotyczącej wydatku w kwocie 180.000 zł w formie dotacji celowych dla spółek wodnych Powiatu [...] na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz realizacji inwestycji w związku z finansowaniem ich z dochodów budżetu sklasyfikowanych w rozdziale 90019, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 403 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

3 W uzasadnieniu stwierdzono, iż uchwałą z [...] stycznia 2012 r. Kolegium RIO w [...] wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie uznania za nieważną ww. uchwały Rady Powiatu [...] w części dotyczącej m.in. wydatków budżetu ujętych w tabeli Nr 1 zaplanowanych w rozdziale 90019 w kwocie 500.000 zł z powodu istotnego naruszenia art. 237 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku art. 403 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Następnie Kolegium wskazało, że Rada Powiatu wyodrębniła w budżecie wydatki w kwocie 732.000 zł przeznaczone na finansowanie zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej finansowane z dochodów budżetu sklasyfikowanych w rozdziale 90019 (załącznik Nr 4 do uchwały stanowiący tabelę Nr 8 budżetu). Wydatki te Rada Powiatu przeznaczyła m.in. na dotacje celowe w kwocie 180.000 zł dla spółek wodnych Powiatu [...] na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz realizacji inwestycji sklasyfikowane w rozdziale 90001 § 2830. W ocenie Kolegium finansowanie przez powiat ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska nie obejmuje udzielania spółkom wodnym pomocy finansowej z budżetu powiatu w formie dotacji celowych na bieżące utrzymanie szczegółowych urządzeń wodnych. Innymi słowy, z dochodów budżetu powiatu sklasyfikowanych w rozdziale 90019 mogą być finansowane zadania z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej określone w ustawie Prawo ochrony środowiska, natomiast zadania powiatu wynikające z ustawy Prawo wodne ze środków tych realizowane być nie mogą. W tej sytuacji Kolegium orzekło nieważność wydatku budżetu w kwocie 180.000 zł przeznaczonego na dotacje dla spółek wodnych w związku z finansowaniem tego wydatku z dochodów budżetu sklasyfikowanych w rozdziale 90019 budżetu Powiatu.

4 W ustawowym terminie Rada Powiatu [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższą uchwałę w części dotyczącej orzeczenia nieważności wydatku w kwocie 180.000,00 zł w wniosła o jej uchylenie w tej części. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

5 1. przepisów prawa materialnego:

6 a) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegające na uznaniu, że dotacje dla spółek wodnych udzielone na podstawie art. 164 ust. 5b ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), są dotacjami udzielonymi na podstawie art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska,

7 b) błędną wykładnię art. 403 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającą na przyjęciu, iż finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w formie dotacji celowej może się odbywać wyłącznie w trybie określonym w art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, z pominięciem trybów określonym w przepisach odrębnych, w tym określonych w art. 164 ust. 5b ustawy Prawo wodne,

8 c) poprzez niezastosowanie art. 81 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, nakazującego realizowanie ochrony zasobów środowiska, na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych, w tym w zakresie ochrony wód na podstawie Prawa wodnego,

9 2. przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach rachunkowych, polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały bez wszczęcia postępowania nadzorczego oraz bez wskazania nieprawidłowości, terminu i sposobu na ich usuniecie.

10 W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że podstawę do ujęcia w budżecie na rok 2012 r., zakwestionowanego przez Kolegium RIO wydatku, stanowiła uchwała Rady Powiatu [...] z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie przyjęcia trybu, zasad przyznawania oraz sposobu rozliczania dotacji przeznaczonej na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz realizację inwestycji, dla spółek wodnych działających na terenie Powiatu [...], ze środków budżetu Powiatu [...]. Powyższa uchwała zastąpiła uchwałę z [...] października 2010 r. Rady Powiatu [...] w tym samym przedmiocie, na podstawie której zaplanowano w budżecie na 2010 r. wydatki w kwocie 210.000,00 zł i zrealizowanego je w wysokości 197.399,09 zł w formie dotacji celowych dla spółek wodnych z terenu Powiatu [...], a całość była sfinansowana ze środków pochodzących z opłat i kar za korzystanie ze środowiska. Skarżąca podkreśliła, że projekt budżetu na 2011 r. i sam budżet 2011 r. nie były kwestionowane przez RIO, mimo tego, że w analogiczny sposób i z tego samego tytułu, dla spółek wodnych Powiatu [...]zaplanowano na 2012 r., wydatki w kwocie 180.000,00 zł., w formie dotacji celowych, wychodząc z założenia zaufania do działań władz nadzorczych. Zatem skarżąca nie zgadza się ze obecnym stanowiskiem Kolegium RIO, jakoby umieszczenie w tabeli nr 8 do budżetu na 2012 r. planowanego wydatku w kwocie 180.000,00 zł z przeznaczeniem na dotacje celowe dla spółek wodnych Powiatu [...] na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych, stanowiło istotne naruszenie art. 403 ust.4 prawa ochrony środowiska.

11 Skarżąca wskazała, że w budżecie na 2012 r. zaplanowano dochody z tytułu kar i opłat za korzystanie ze środowiska w wysokości 500.000,00 zł, natomiast wydatki w kwocie 732.500,00 zł, z czego 180.000,00 zł stanowi dotację dla spółek wodnych. Proste zestawienie dochodów i wydatków wykazuje różnicę pomiędzy nimi w wysokości 232.500,00 zł, nie znajdującą pokrycia w przychodach. Różnica ta została zatem zaplanowana do sfinansowania z innych, niż pochodzące z kar i opłat za korzystanie ze środowiska, źródeł stanowiących dochody Powiatu [...]. W tej sytuacji twierdzenie Kolegium RIO, że wydatek w wysokości 180.000,00 zł jest sfinansowany z dochodów pochodzących z opłat i kar za korzystanie ze środowiska, jest gołosłowne. Samo umieszczenie tego wydatku w tabeli nr 8 do budżetu na 2012 r. jako wydatku na zadania powiatu w zakresie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, wcale nie świadczy o tym, że zostanie poniesiony właśnie z wpływów z tych kar i opłat za korzystanie ze środowiska. Zaplanowanie w budżecie 2012 r. dotacji dla spółek wodnych Powiatu [...] miało na celu kontynuację rozpoczętej w 2011 r. pomocy finansowej dla spółek wodnych realizujących m.in. rozpoczęte wcześniej prace remontowe urządzeń odwadniających niezbędne do przeciwdziałania podtopieniom, które w ostatnich latach występują na terenie powiatu w związku z sytuacją pogodową.

12 Dalej skarżąca wskazała, że udzielenie dotacji dla spółek wodnych na podstawie art. 164 ust. 5b ustawy Prawo wodne, stanowi realizację jego zadań wynikających m.in. z art. 400 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska (przedsięwzięcia związane z ochroną wód) i jest zgodne z ustawą o finansach publicznych, a także znajduje potwierdzenie w oficjalnej interpretacji przepisów finansowych dokonanej przez Ministra Finansów w piśmie z [...] lutego 2007 r. nr [...].

13 W odpowiedzi na skargę, Kolegium RIO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

15 skarga nie jest zasadna.

16 Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy).

17 Na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego są objęte kontrolą sądowo-administracyjną.

18 Badając legalność zaskarżonego w sprawie aktu nadzoru, na wstępie należy wskazać, że podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru może być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialno-prawny lub procesowy charakter naruszonego prawa. W szczególności, naruszenie takie może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzorczy normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2009 Wyd. III.).

19 Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], Sąd uznał, że nie narusza ono prawa.

20 Zasadniczy spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy finansowanie przez powiat ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska obejmuje udzielania spółkom wodnym pomocy finansowej z budżetu powiatu w formie dotacji celowych na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych, a nie tylko finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji.

21 Wskazać należy, że zgodnie z art. 403 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska – do zadań powiatów należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 18, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4-6, stanowiących dochody budżetów powiatów, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy.

22 W myśl art. 403 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska – finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, odbywa się w trybie określonym w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem ust. 4-6.

23 Zgodnie z art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska – finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 (...), może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:

24 1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:

25 a) osób fizycznych,

26 b) wspólnot mieszkaniowych,

27 c) osób prawnych,

28 d) przedsiębiorców;

29 2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.

30 Zgodnie z ust. 5 art. 403 ustawy Prawo ochrony środowiska – zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały.

31 Mając na uwadze treść powyższego artykułu Sąd przede wszystkim zauważa, że błędna jest interpretacji przez skarżącego art. 403 ust. 3 ustawy Prawo o ochronie środowiska. Skarżący wywodzi, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w formie dotacji celowej może odbywać się także na podstawie art. 164 ust. 5b ustawy Prawo wodne, ponieważ są to przepisy odrębne o jakich mowa w art. 403 ust. 3. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazuje, że "tryb określony w przepisach odrębnych" nie dotyczy ustawy Prawo wodne (nietrafne jest także spostrzeżenie organu zawarte odpowiedzi na skargę, iż dotyczy rozdziału 4 ustawy Prawo ochrony środowiska), lecz ustawy o finansach publicznych. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie do projektu ustawy z 29 października 2010 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 229, poz. 1498), w którym ustawodawca wprost wskazał, że projekt ustawy przyjmuje założenie, że podstawowym aktem normatywnym określającym sposób finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej ze środków pochodzących z opłat i kar środowiskowych, gromadzonych w budżetach powiatów oraz w budżetach gmin jest ustawa o finansach publicznych, określona jako "przepisy odrębne" w dodawanym art. 403 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Natomiast uregulowania zawarte w dodawanych przepisach art. 403 ust. 4-8 ustawy Prawo ochrony środowiska statuują nowy instrument prawno-finansowy na gruncie tej ustawy (p. Sejm RP VI kadencji Nr druku: 3169).

32 W związku z powyższym stwierdzić należy, że w zaskarżonej uchwale Kolegium trafnie stwierdziło, że finansowanie przez powiat ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska nie obejmuje udzielania spółkom wodnym pomocy finansowej z budżetu powiatu w formie dotacji celowych na bieżące utrzymanie szczegółowych urządzeń wodnych. Z dochodów budżetu powiatu sklasyfikowanych w rozdziale 90019 mogą być finansowane zadania z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej określone w ustawie Prawo ochrony środowiska, natomiast zadania powiatu wynikające z ustawy Prawo wodne ze środków tych realizowane być nie mogą. Natomiast spółki wodne mogą uzyskać dotacje celowe ze środków budżetowych Powiatu na podstawie art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska ale jedynie na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji (a nie na wydatki bieżące), co będzie wymagało spełnienia warunku z ust. 5 art. 403 tej ustawy tj. podjęcia uchwały Rady Powiatu co do zasad udzielania tej dotacji. Taka uchwała w niniejszej sprawie nie została podjęta, a więc skutkiem czego Rada Powiatu nie była w ogóle uprawniona do udzielania dotacji celowych z dochodów sklasyfikowanych w rozdziale 90019.

33 Sąd za niezasadne uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) polegające na podjęciu uchwały z [...] lutego 2012 r. bez wszczęcia postępowania nadzorczego oraz bez wskazania nieprawidłowości terminu i sposobu na ich usunięcie. Sąd wskazuje, że Kolegium RIO w [...] z [...] lutego 2012 r. jest konsekwencją uchwały z [...] stycznia 2012 r. w której Kolegium wszczęło postępowanie nadzorcze w zakresie wydatków w kocie 500.000 zł finansowanych z dochodów budżetu w tej kwocie z tytułu opłat i kar za korzystanie ze środowiska. Ponieważ z uchwały z [...] lutego 2012 r. Rady Powiatu (tabela nr 8 budżetu) wynika, że dotacje celowe dla spółek wodnych są finansowane z dochodów budżetu sklasyfikowanych w rozdziale 90019 dlatego też obie uchwały Kolegium dotyczyły tego samego przedmiotu i nie było konieczności ponownego wszczynania postępowania w tym zakresie.

34 Sąd za chybiony uznał także zarzut dotyczący niezastosowania art. 81 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, nakazującego realizowanie ochrony zasobów środowiska na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych, w tym w zakresie ochrony wód na podstawie Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę celnie wskazano, że ustawa Prawo wodne stanowi przepis szczególny, który dotyczy zasad ochrony wód w tym trybu finansowania ochrony wód z budżetu jednostek samorządu terytorialnego polegającego na udzielaniu spółkom wodnym pomocy finansowej na zadania własne spółek wodnych.

35 Mając na uwadze powyższe okoliczności, sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i wobec tego, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.