Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r., V SA/Wa 1051/07
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r., V SA/Wa 1051/07
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu ... czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... grudnia 2006 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należnosci z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę
Uzasadnienie
2 K. P. w dniu ....07.2006r wystąpiła do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od ... 2000r. do ... 2000r. w kwocie ... zł. Wniosek o umorzenie należności z tytułu składek uzasadniała bardzo trudną sytuacją materialną i rodzinną , brakiem dochodów i pozostawaniem na wyłącznym utrzymaniu męża razem z [...] dzieci. Wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą do ... września 2000r., jednakże całkowicie zaniechała złożenia w ZUS właściwych deklaracji rozliczeniowych za okres od ... 2000r do zakończenia działalności gospodarczej. Obowiązku tego dopełniła dopiero po wezwaniu jej przez ZUS pismem z dnia ...06.2006r. Uzupełniając dokumentację ubezpieczeniową jednocześnie wystąpiła do ZUS o umorzenie niezapłaconych przez nią składek za okres od ... do ... 2000r Do wniosku o umorzenie należności K. P. dołączyła decyzję wykreśleniu działalności gospodarczej z ewidencji prowadzonej przez Burmistrza Miasta C., wypis z aktu notarialnego o wyłączeniu wspólności ustawowej w jej małżeństwie i zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w S. Według treści zaświadczenia wnioskodawczyni od ... 2003r jest zarejestrowana w Urzędzie jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W kwestionariuszu o możliwościach płatniczych płatnika podała, że jest wraz z trojgiem dzieci na utrzymaniu męża, osiągającego wynagrodzenie z pracy w wysokości ... zł.
3 Decyzją nr ... z dnia ... września 2006r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę za okres od ...2000 do ...2000: ... zł, w tym składki-... zł, odsetki-... zł . Zakład uznał, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie . Powołał się na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) zgodnie z którym należności z tytułu składek w tym kosztów i odsetek, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ocenie organu w przypadku wniosku K. P. taka sytuacja nie zachodzi, gdyż mąż wnioskodawczyni pracuje i osiąga stały dochód, a ona sama jest osobą młodą , co rokuje w przyszłości na poprawę sytuacji finansowej.
4 Od powyższej decyzji K. P. złożyła środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniosła w nim zarzut przedawnienia składek. Wskazała, iż zgodnie 24. ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat od dnia, w którym stały się wymagalne. Taki sam termin przedawnienia do składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego przewidywał art. 28 ust. 2 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Przerwanie biegu przedawnienia było możliwe, w myśl przepisów w/w ustaw wyłącznie poprzez podjecie przez ZUS, w okresie pięciu lat od dnia wymagalności składek, czynności zmierzających do ich ściągnięcia. Skarżąca podniosła, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych podjął pierwsze czynności w celu ściągnięcia należnych składek dopiero pismem z dnia ... czerwca 2006r., wzywającym do przedłożenia deklaracji rozliczeniowych dochodzenia zaległych składek, wraz z odsetkami za zwłokę. Dochodzenie zaległości ZUS rozpoczął jeszcze później - upomnieniami z dnia ... września 2006r., czyli blisko sześć lat po terminie wymagalności ostatniej z nich. Wobec powyższego, nie zostały spełnione przesłanki przerwania biegu przedawnienia. W ocenie skarżącej termin ...-letni ma nadal zastosowanie do jej zaległości, mimo przedłużenia terminów przedawnienia do lat ...-ciu, dokonanych ustawą dnia 12 grudnia 2002r.o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074) oraz ustawą o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, z dnia 23 stycznia 2003r. (DzU. Nr 45, poz. 391, z późn. zmianami). Powyższe akty prawne nie uregulowały kwestii związanych ze stosowaniem zmienionych przepisów. Dlatego też, w ocenie wnioskodawczyni, należy przyjąć, że nowe przepisy mają zastosowanie tylko do zobowiązań powstałych w okresie ich obowiązywania tj. po dniu ... stycznia 2003r. ( składki na ubezpieczenie społeczne) oraz ... lipca 2004r.
5 ( składki na ubezpieczenie zdrowotne).
6 Decyzją z dnia ... grudnia 2006r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Zakład nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej wnioskodawczyni. Jednak uznano, iż istnieje jeszcze szansa zmiany sytuacji ekonomicznej K. P. w przyszłości, co pozwoliłoby na uzyskanie zaległych należności składkowych, których umorzenie uznano za zdecydowanie przedwczesne. W ocenie organu na zmianę taką pozwoli wiek, umożliwiający długoletnią aktywność zawodową. W przeciwnym przypadku wszystkie, przejściowe nawet problemy finansowe płatników, musiałyby prowadzić do umorzenia należności tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w momencie ich wystąpienia. Ponadto ZUS podkreślił, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość umarzania składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, do czego upoważnia art. 28 ust. 3a ustawy systemowej i dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Sytuacje, w których możliwe jest umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określone zostały wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ). Również zgodnie z § 3 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W tym przypadku ustawodawca daje ZUS jedynie możliwość umorzenia swoich należności, nawet w bardzo trudnej dla płatnika sytuacji ekonomicznej. Tym samym zajście określonych w powyższym rozporządzeniu sytuacji nie obliguje Zakładu do umarzania swoich należności, lecz stanowi jego uprawnienie.
7 Odnosząc się natomiast do podniesionego zarzutu przedawnienia dochodzonych składek na ubezpieczenie zdrowotne ZUS poinformował, iż do określenia przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2000 r. do września 2000 r. miały zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.), natomiast od dnia 01 lipca 2004 r. znowelizowany artykuł 33 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia ( Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.), a od dnia 01 października 2004 r. przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne reguluje przepis art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ), zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W związku z powyższym organ wyjaśnił skarżącej, iż od ... lipca 2004 r. do przedawnienia należności z tytułu przedawnionych składek na ubezpieczenie zdrowotne, stosuje się zasady określone w nowych przepisach. Tak więc składki za okres od ... 2000 r. do ... 2000 r. ulegają przedawnieniu po 10 latach, możliwością zawieszenia biegu terminu przedawnienia, co ma miejsce w przypadku wdrożenia postępowania egzekucyjnego. Również należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które nie wygasły przed 1 stycznia 2003 r. podlegają generalnej zasadzie dziesięcioletniego okresu przedawnienia należności. Powyższe wynika z faktu wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm. ), która znowelizowała art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wprowadzając generalną zasadę, iż należności tytułu składek przedawniają się po upływie dziesięciu lat.
8 K. P. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie, iż roszczenie ZUS z tytułu zaległych składek uległo przedawnieniu ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi ponownie wyraziła pogląd, iż zaległe składki uległy przedawnieniu.
9 W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
11 Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
12 Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
13 Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
14 Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku Skarżącej z dnia ... lipca 2006 r. , którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek wraz z odsetkami.
15 Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (treść tych przepisów przytoczona została w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o sus (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej.
16 Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Skarżąca w tym zakresie wprost odwołała się do przesłanki, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.) .
17 Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Zakład w uzasadnieniu decyzji odwołał się do dwóch przesłanek, które przemawiają przeciwko umorzeniu - młodego wieku skarżącej, a także do faktu, iż jej mąż uzyskuje stały dochód. Wskazano, że młody wiek daje wnioskodawczyni szansę na zmianę sytuacji materialnej. Sąd podziela pogląd Zakładu, iż przepisy o umorzeniu należności muszą być stosowane niezwykle rozważnie. W przeciwnym przypadku wszystkie przejściowe nawet problemy finansowe płatników, musiałyby prowadzić do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
18 Również za niesłuszne należy uznać twierdzenia skarżącej, że w stosunku do jej zaległości nie ma zastosowania przedłużony już po ich powstaniu 10-letni termin przedawnienia. Zważyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek czyli także należności z tytułu odsetek, które dzielą byt prawny należności z tytułu składek, ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawowy termin przedawnienia z tytułu należności na rzecz ZUS ulegał zmianom. Przepis art. 24 ust 4 u.s.u.s. obecnej treści, wprowadzony przepisem art. 1 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002 r., nr 241, poz. 2074), obowiązuje od 1 stycznia 2003 r. Przed 1 stycznia 2003 r., długość terminu przedawnienia wynosiła 5 lat, z wyjątkiem sytuacji, kiedy nastąpiło przerwanie biegu terminu. W tej ostatniej sytuacji, należności przedawniały się po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.
19 Podkreślić należy, że zmiana art. 24 ust. 4 u.s.u.s. dokonana ww. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r., ustanawiająca dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r., nie ma zastosowania do należności przedawnionych przed tym dniem (v. wyrok Sądu Najwyższego z 5 kwietnia 2005 r., sygn. akt I UK 232/04, OSNP 2006/1-2/26). Jednak nigdy nie był kwestionowany pogląd, iż wobec braku szczególnych unormowań w ustawie z dnia 18 grudnia 2002 r. przepisy o przedawnieniu mają zastosowanie do wszystkich należności nie przedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. Analogiczne rzecz się ma w przypadku składek na ubezpieczenie zdrowotne -obszerny i prawidłowy wywód w tej kwestii zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
20 Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej.
21 Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.