Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2011 r., VI SA/Wa 1915/10
postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2011 r., VI SA/Wa 1915/10
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w C. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie przeprowadzenia w toku kontroli eksperymentu z wykorzystaniem możliwości odtworzenia gry na automacie o niskich wygranych postanawia: odrzucić skargę
Uzasadnienie
2 W dniu [...] czerwca 2010 r. funkcjonariusze celni Urzędu Celnego w C., działając z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w C., wykonując czynności kontrolne w punkcie gry na automatach o niskich wygranych mieszczącym się w punkcie stacji [...] w miejscowości D., prowadzonym przez skarżącą E. sp. z o.o. z siedzibą w W., przeprowadzili eksperyment, tj. czynność, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), polegającą na doświadczeniu lub odtworzeniu możliwości gry na automacie o niskich wygranych w należącym do skarżącej spółki obiekcie handlowym. W protokole z kontroli doraźnej nr [...] stwierdzono, iż wartość stawki za udział w jednej grze jest wyższa niż 0,50 PLN, tj. wyższa, niż określona w art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540).
3 W piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca spółka skierowała do Naczelnika Urzędu Celnego w C. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując w całości wszelkie ustalenia i stwierdzenia wyrażone w protokole z kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2010 r. przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego w C..
4 W piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w C., odpowiadając na w/w wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – poinformował
5 stronę skarżącą, iż nie podziela jej zarzutów dotyczących przeprowadzonych w toku kontroli czynności funkcjonariuszy Służby Celnej.
6 W dniu 9 sierpnia 2010 r. skarżąca spółka, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w C. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie przeprowadzenia w toku kontroli eksperymentu z wykorzystaniem możliwości odtworzenia gry na automacie o niskich wygranych.
7 Wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności lub ewentualnie o stwierdzenie
8 jej bezskuteczności, skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej czynności:
9 1) naruszenie art. 3 i art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej,
10 2) naruszenie art. 121 § 1, art. 129, art. 124 w zw. z art. 292, art. 197 § 1 i art. 52 i
11 art. 54 ustawy o Służbie Celnej, a także:
12 3) naruszenie art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach
13 wzajemnych poprzez:
14 - przeprowadzenie zaskarżonej czynności w ramach kontroli, której podjęcie
15 nastąpiło bez analizy ryzyka oraz w sposób automatyczny, nielosowy;
16 - przeprowadzenie zaskarżonej czynności, mimo niewystąpienia przesłanek jej dopuszczalności oraz w sposób stronniczy, nierzetelny i niefachowy;
17 - brak powołania biegłego dla stwierdzenia okoliczności będących przedmiotem kontroli, mimo, iż ich stwierdzenie wymagało wiadomości specjalnych;
18 - błędną wykładnię art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a także -ewentualnie - art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych i uznanie w jej wyniku, iż badany automat nie spełnia warunku określonego w tym przepisie, mimo iż fakt spełniania wspomnianego warunku był uprzednio wielokrotnie badany przez szereg organów i podmiotów, zaś skarżąca nie dokonywała w badanym automacie żadnych zmian.
19 Ponadto zarzucono w skardze naruszenie:
20 art. 8 i art. 9 w zw. z art. 1 akapit 1 pkt 1, 3, 4 i 11 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej
21 procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10
22 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r.
23 w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych;
24 art. 120 i 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
25 art. 2, art. 7, art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki
26 Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej,
27 Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii
28 i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej oraz zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości - poprzez zastosowanie przepisu art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19
29 listopada 2009 r. o grach hazardowych, mimo, iż z powodu braku jego uprzedniej notyfikacji, narusza on przytoczone przepisy.
30 Skarżąca spółka podniosła ponadto, iż ewentualnie, w przypadku uznania
31 przez Sąd, że zaskarżenie czynności przeprowadzenia eksperymentu jest niedopuszczalne, wnosi skargę na:
32 * kontrolę przeprowadzoną przez Naczelnika Urzędu Celnego w C. w dniu [...] czerwca 2010 r., ewentualnie na
33 * protokół z powyższej kontroli.
34 W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Celnego w C. wniósł o
35 jej odrzucenie.
36 Organ zauważył, że doręczenie protokołu z kontroli podatkowej nie ograniczyło skarżącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślił także, że zaskarżeniu podlegają jedynie te czynności, które rodzą dla strony
37 określone uprawnienia i obowiązki, znajdujące umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Ustalenia zawarte w protokole kontroli nie zawierają końcowych rozstrzygnięć, ani ewentualnego terminu usunięcia nieprawidłowości lecz ustalenia te mogą skutkować wszczęciem postępowania karno - skarbowego, a po jego zakończeniu - wydaniem orzeczenia przez sąd powszechny. Organ podkreślił, że czynność z dnia [...] czerwca 2010 r. przeprowadzona w drodze eksperymentu doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych, stwierdzona protokołem kontroli, czy tez kontrola udokumentowana protokołem o numerze j.w., nie podlegają kontroli sądu administracyjnego w zakresie aktów i czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
38 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
39 Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
40 W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
41 Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
42 Przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do drogi sądowej, a więc czy mieści
43 się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych.
44 W tej sytuacji, rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności obowiązany był zbadać, czy przedmiot skargi -
45 w tym przypadku czynność organu dokonana w ramach kontroli, a także sama kontrola bądź ewentualnie protokół z tej kontroli - należy do właściwości sądów administracyjnych.
46 Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności organów administracji publicznej.
47 Wyraźne określone w Konstytucji RP granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, a więc ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o
48 ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ustawy
49 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także: p.p.s.a.), jak również ustawy
50 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju
51 sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
52 Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na:
53 1) decyzje administracyjne;
54 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy
55 zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
56 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
57 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
58 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
59 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
60 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
61 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
62 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
63 Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.).
64 Należy zauważyć, że zgodnie z przytoczonymi przepisami, kontrola
65 działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne, niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
66 Z powyższego wynika, że akty lub czynności podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków
67 wynikających z przepisów prawa. Ostatni warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (tak m.in. /w:/ postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 265/07).
68 Powyższe wskazuje, że czynność z zakresu administracji publicznej może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie, gdy z jej treści wynika przyznanie stronie uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków a czynności te wynikają z władczego działania organu.
69 Przedmiot skargi na gruncie niniejszej sprawy stanowi czynność Naczelnika Urzędu Celnego w C. polegająca na przeprowadzeniu w dniu [...] czerwca 2010 r. w drodze eksperymentu doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych w punkcie gry należącym do skarżącej spółki.
70 W ocenie Sądu czynność zrealizowania eksperymentu polegającego w istocie na kontrolowanej grze na automacie o niskich wygranych, wykonana w ramach
71 kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej przez funkcjonariusza Służby Celnej, nie może zostać
72 uznana za "inne czynności", w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sama czynność eksperymentu opisana w protokole i polegająca na kontrolowanej przez funkcjonariuszy grze na automacie nie rodzi żadnych obowiązków, jak i nie stwarza uprawnień po stronie skarżącej. Zaskarżony "eksperyment" stanowi jedynie czynność faktyczną organu, bez konkretyzacji obowiązku znajdującego oparcie w konkretnym przepisie materialnego prawa administracyjnego.
73 Przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art.
74 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., rozumieć należy głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (uchwała NSA z dnia 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 5). Przez "czynność" w rozumieniu przywołanego przepisu p.p.s.a. należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji publicznej dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
75 Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 960/10, w którym NSA stwierdził, iż ani czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach hazardowych właściwego miejscowo organu Służby Celnej, ani też forma jej przeprowadzenia (w tym wypadku eksperyment), nie są czynnościami, o których
76 mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Użyty w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy
77 zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza
78 to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Skorzystanie przez funkcjonariusza organu Służby Celnej z określonego przez ustawodawcę uprawnienia podczas czynności kontroli nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni.
79 Według Sądu podzielić należy stanowisko organu, iż wskazane przez skarżącą spółkę potencjalne konsekwencje przeprowadzonego w toku kontroli eksperymentu, niezależnie od ich trafności, nie dotyczą w istocie samej czynności kontrolnej, lecz związanych z wynikiem tego eksperymentu (kontroli) hipotetycznych następstw.
80 Organ słusznie wskazał, iż protokół z kontroli ogranicza się jedynie do ustalenia
81 stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, z czego jednak nie wynikają dla strony skarżącej żadne bezpośrednie i konkretne obowiązki. W tej sytuacji sporządzony protokół może jedynie stanowić materiał dowodowy podlegający ocenie przez organy prowadzące postępowanie karne, czy
82 też administracyjne. W konsekwencji uznać należy, że protokół kontroli też nie może być przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego.
83 Skoro wspomniane czynności organu nie podlegały kontroli sądowej, droga sądowa w niniejszej sprawie była niedopuszczalna. Zatem skarga winna ulec odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
84 Mając powyższe na uwadze Sąd, działając w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia.