Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2015 r., VI SA/Wa 1706/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2015 r., VI SA/Wa 1706/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2015 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej C. Sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Stan sprawy przedstawia się następująco.

3 W dniu [...] maja 2012 r. [...] Oddział Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie 1.07.2012 r. – 31.12.2014 r. w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, w zakresie badań tomografii komputerowej. Wartość zamówienia określił na kwotę nie większą niż 1.678.400,00 zł. W postępowaniu konkursowym wzięło udział sześciu oferentów, w tym skarżąca Spółka, która uzyskała łącznie 52,5 pkt i zajęła w rankingu otwarcia 4 pozycję. Skarżąca nie została zaproszona do negocjacji, ponieważ oferty dwóch podmiotów zajmujących pierwsze miejsce w rankingu wyczerpały kwotę przeznaczoną na zamówienia.

4 Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej "u.ś.o.z". i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2012 r., oddalającą odwołanie Spółki od rozstrzygnięcia wskazanego konkursu ofert.

5 Z treści uzasadnienia decyzji Prezesa NFZ wynika, że Spółka uzyskała niższą łączną ocenę punktową, o czym zadecydowało kryterium jakości. Skarżąca nie udokumentowała wymogu z oferty pod pozycją 1.5.1.1., że oferent realizuje w pracowni co najmniej 5000 badań tomografii komputerowej rocznie, co skutkowało uzyskaniem przez Spółkę 2,5 pkt za kryterium jakości. Zapis ten odpowiadał l.p. 3 tabeli 1.13.2. załącznika nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, który w kryterium jakości jako czynnik dodatkowo oceniany wskazywał - liczbę badań tomografii komputerowej wykonywanych rocznie w pracowni (min. 5000). Organ przyjął do oceny rok poprzedzający datę konkursu.

6 W skardze do WSA w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

7 W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także: "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 9 września 2013 r., o sygn. akt VI SA/Wa 516/13, oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezesa NFZ") z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

9 Sąd uznał, że organy obu instancji przyjęły prawidłową interpretację wymogu oferty z pozycji 1.5.1.1. Zapis ten odpowiadał zapisowi l.p. 3 tabeli 1.13.2. załącznika nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że nie chodzi o przewidywaną liczbę badań przeprowadzonych w pracowni, ale o liczbę badań rezonansu magnetycznego, które oferent wykonuje (aktualnie) rocznie. Skoro konkurs był ogłoszony w maju 2012 r. i do 31 maja 2012 r. można było składać oferty, to okres roku był miarodajny do oceny jakości. Zatem sporny zapis był jasny i jednoznaczny. Ponadto ten zapis nie naruszał zasady wynikającej z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. Brak było także podstaw do przyjęcia, że organy NFZ dokonały nieprawidłowej wykładni wymogu jakości i by ten warunek naruszał zasady ustawowe, a w konsekwencji miał negatywny wpływ na ocenę oferty skarżącej i wynik postępowania.

10 Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia art. 153 u.ś.o.z., jednak w jego ocenie naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania. Zarzuty wskazywane przez skarżącą, a podnoszone w proteście dotyczyły w zasadzie rozstrzygnięcia konkursu, zatem zostały zbadane w postępowaniu odwoławczym.

11 W ocenie Sądu w ofercie wystąpiły inne wady, które powodowały, że powinna być ona odrzucona zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Zdaniem Sądu taki charakter miały nieprawdziwe informacje w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. dotyczące personelu. Ta wada oferty nie mogła być traktowana jako brak formalny oferty w rozumieniu art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. Jest to jej element merytoryczny decydujący o tym czy podmiot w ogóle spełnia warunki, aby uczestniczyć w konkursie, albo czy może uzyskać dodatkowe punkty za ofertę.

12 Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Spółka. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

13 Spółka działając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

14 1) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego dotyczącego dopuszczenia dowodu z dokumentów obejmujących wyniki kontroli przeprowadzonych w toku postępowania u pozostałych oferentów i uznanie, że te dokumenty nie były niezbędne do wyjaśnienia sprawy, w sytuacji gdy dopuszczenie tego dowodu było niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności do ustalenia, że organy NFZ nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły materiału dowodowego, lecz wywiodły skutki prawne z okoliczności nieudowodnionych, uznając, że właściwym jest podział punktacji za jakość, w szczególności w zakresie ilości wykonywanych badań, podczas gdy spełnienie lub niespełnienie tego warunku skutkować powinno przyznaniem 5 pkt lub brakiem ich w ogóle, w ten sposób doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego;

15 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy administracyjne pełnego rozważania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i niedopuszczenie dowodów z:

16 a) dokumentów kontroli przeprowadzonych w toku postępowania u pozostałych oferentów,

17 b) zeznań kontrolujących w jaki sposób dokonali oceny wykonania lub możliwości wykonywania badań w zakresie jakości (paragony, faktury VAT, wyniki zdjęciowe badań, wyniki badań, oświadczenia oferentów, wykonane umowy itp.) także pod kątem prawdziwości składanych oświadczeń woli i wiedzy przez pozostałych oferentów, podczas gdy informacje nieprawdziwe zawarte w innych ofertach winny skutkować ujawnieniem ich podczas kontroli i odrzuceniem wadliwych ofert, skutkiem czego jest przyjęcie, że ocena oferty złożonej przez Spółkę oraz ocena pozostałych ofert złożonych w postępowaniu konkursowym, zostały przeprowadzone w zgodzie z zasadami wynikającymi z zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ, podczas gdy organy NFZ nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i nie rozpatrzyły go wnikliwie, lecz wywiodły skutki prawne z okoliczności nieudowodnionych, uznając, że właściwy jest podział punktacji za jakość, w szczególności w zakresie ilości wykonywanych badań, a przez to wadliwie ustalono punktację;

18 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy niezgodnie z obowiązującą procedurą i niepodjęcie jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a ponadto błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku i niewyjaśnienie dlaczego naruszenie przez organy NFZ zasad postępowania nie spowodowało uszczerbku w interesie prawnym Spółki;

19 4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy pełnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj.

20 a) niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w ten sposób, że organy NFZ wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania nie odniosły się do kwestii punktacji ofert, podczas gdy Spółka nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej w zakresie jakości, a punktacja ta przesądzała o wyborze oferty innego oferenta, co uniemożliwia skarżącej polemikę z przedstawioną przez organy NFZ argumentacją,

21 b) przyjęcie preferencji oceny punktowej w kryterium jakości dla oferenta realizującego umowę w dniu złożenia oferty w oparciu o kontrakt z NFZ bez dokładnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego w tym zakresie, podczas gdy prawidłowe zebranie i rozważenie materiału dowodowego przez organy NFZ doprowadziły do wniosku iż nieprawidłowo zostały przyznane punkty w kryterium jakości poszczególnym oferentom,

22 5) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy administracyjne pełnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji ustalenie, że organy NFZ przyjęły prawidłową interpretację wymogu zawartego pod pozycją 1.5.1.1. formularza oferty, przyjmując preferencję punktową świadczeniodawcy dotychczas udzielającego świadczeń zdrowotnych w ramach kontraktu z NFZ, a ponadto ustalenie, że zapis ten i jego interpretacja współgrał z zapisem l.p.3 tabeli 1.13.2 załącznika do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ, podczas gdy wskazany wymóg oferty został zinterpretowany przez organy NFZ z pominięciem zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz z pominięciem zasady “zachowania uczciwej konkurencji" czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie udzielał przed ogłoszeniem konkursu świadczeń objętych zakresem postępowania, zarówno w ramach umowy z NFZ, jak i komercyjnie, przy czym posiadanie kontraktu na przedmiotowe badania z NFZ jest najważniejszym czynnikiem wpływającym na ilość ich wykonania jako badań wysoce kosztownych;

23 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą i niepodjęcie kroków niezbędnych do jego dokładnego wyjaśnienia, a ponadto błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku i niewyjaśnienie dlaczego dokonana przez organy NFZ interpretacja wymogu zawartego pod pozycją 1.5.1.1. formularza oferty jest prawidłowa, w sytuacji gdy sąd zobowiązany jest do dokonania kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, w tym kontroli dokonywanych przez te organy ustaleń faktycznych, a następnie zobligowany jest do dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia;

24 7) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli niedokonanie przez organy administracyjne pełnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji ustalenie, że określenie przedmiotu zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej jakość" było jednoznaczne i wyczerpujące oraz dokonane za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, w sytuacji gdy określenie przedmiotu zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej jakość" preferowało świadczeniodawców dotychczas udzielających świadczeń zdrowotnych i było dokonane za pomocą przy użyciu niedokładnych i niejednoznacznych określeń;

25 8) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą i niepodjęcie jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a ponadto błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku i niewyjaśnienie dlaczego określenie przedmiotu zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej jakość" było jednoznaczne i wyczerpujące oraz dokonane za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, w sytuacji gdy sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, w tym kontroli dokonywanych przez te organy ustaleń faktycznych, a następnie zobligowany jest do dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia, a ograniczenie się jedynie do sformułowania, że takie rozumienie zastosowanego kryterium występowało także w poprzednim konkursie nie spełnia tego wymagania;

26 9) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy administracyjne pełnego rozważania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji ustalenie, że prawidłowym działaniem organów Funduszu było pierwotne dowolne ustalanie okresu rocznego do oceny jakości, a następnie uznanie, że obowiązującym jest jedynie okres roczny, dwunastomiesięczny bezpośrednio poprzedzający konkurs (od maja 2011 do maja 2012).

27 Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie:

28 1) art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że NFZ ogłosił oraz przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych zgodnie z zasadą równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zachowaniem uczciwej konkurencji, w sytuacji gdy:

29 a) Fundusz przeprowadził postepowanie z pominięciem zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz z pominięciem zasady "zachowania uczciwej konkurencji" w wyniku przyjęcia preferencji oceny punktowej świadczeniodawcy dotychczas udzielającego świadczeń zdrowotnych w ramach kontraktu z NFZ, poprzez interpretację zapisu załącznika nr 1 do zarządzenia nr 82/2011/DSOZ oraz ankiety konkursowej w pkt 1.5.1.1., traktując to kryterium jako kryterium jakości udzielanych świadczeń, czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie udzielał we wcześniejszych latach świadczeń objętych zakresem postepowania, zarówno w ramach umowy z NFZ, jak i komercyjnie, przy czym posiadanie kontraktu na przedmiotowe badanie z NFZ jest najważniejszym czynnikiem wpływającym na ilość ich wykonania jako badań wysoce kosztownych;

30 b) Fundusz dokonując oceny punktowej oferty złożonej przez świadczeniodawcę, dokonał tej oceny z naruszeniem zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców’’ oraz zasady "zachowania uczciwej konkurencji" w wyniku przyjęcia oceny "jakość" - 0 pkt, podczas gdy ocena punktowa w kryterium "Jakość" w zakresie jakość badań - powinna wynosić co najmniej pkt 5, wobec złożenia przez oferenta oświadczenia w ankiecie konkursowej o możliwości realizacji w pracowni co najmniej 5000 badań tomografii komputerowej rocznie, co spełnia w całości stawiany wymóg i winno skutkować przyznaniem punktów, a biorąc pod uwagę fakt, że w ramach kryterium "jakości" osobno punktowany jest także personel oraz zewnętrzna ocena jakości, skarżąca powinna otrzymać o 7 punktów więcej;

31 2) art. 140 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 140 ust. 1 u.ś.o.z., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że określenie przedmiotu zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej jakość" było jednoznaczne i wyczerpujące oraz dokonane za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, w sytuacji gdy określenie przedmiotu zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej jakość" preferowało świadczeniodawców dotychczas udzielających świadczeń zdrowotnych i było dokonane za pomocą przy użyciu niedokładnych i niejednoznacznych określeń;

32 3) art. 147 u.ś.o.z., zgodnie z którym "Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania" poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji za prawidłowe działanie Funduszu w zakresie zmieniania zasad oceny warunków konkursu poprzez pierwotne dowolne ustalanie okresu rocznego (roku 2011) spełnienia warunku w kryterium jakość a następnie uznanie, iż obowiązującym jest jedynie okres roczny, dwunastomiesięczny bezpośrednio poprzedzający konkurs (od maja 2011 do maja 2012), w sytuacji gdy takie działanie Funduszu narusza zasadę niezmienności kryteriów oceny ofert;

33 4) art. 147 u.ś.o.z., zgodnie z którym "Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania" poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji za prawidłowe działanie Funduszu w zakresie zmieniania zasad oceny warunków konkursu poprzez niewłaściwą interpretację treści pytania poprzez użycie czasu przyszłego i stosowanie pojęcia "zrealizował", podczas gdy użyty w literalnym brzemieniu czas teraźniejszy jednoznacznie wskazuje na możliwość wykonywania określonej ilości badań i to nie jako pustej deklaracji oferenta, tylko potencjalnej możliwości wykonania badań oraz w sytuacji złożenia przez oferenta oświadczenia w ankiecie konkursowej o wykonywaniu w danym momencie wskazanej ilości co najmniej 2500 badań rocznie;

34 5) art. 148 pkt. 1 u.ś.o.z. poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że:

35 a) jako dodatkowo punktowane kryterium jakości prawidłowo wprowadzono kryterium ilościowe w zakresie dotychczas udzielanych świadczeń zdrowotnych objętych ofertą, czyli wprowadzono kryterium porównania ofert z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ lub też nie wykonywał do tej pory świadczeń objętych postępowaniem;

36 b) dokonując oceny punktowej oferty złożonej przez świadczeniodawcę w zakresie "jakości" komisja wybrała parametr "ilości badań realizowanych rocznie", podczas gdy parametr ten jest wyznacznikiem "potencjału", "dostępności" a nie "jakości", ponieważ nie jest wyszczególniony w dyspozycji tego przepisu;

37 6) art. 148 pkt. 2 u.ś.o.z., poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że jako dodatkowo punktowane kryterium jakości oferowanych świadczeń zdrowotnych wprowadzono kryterium dotychczasowego ich udzielania, a nie możliwości ich wykonywania.

38 Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Skarżący uzupełnił skargę kasacyjną, wnosząc o dopuszczenie dowodów z dokumentów wyników; kontroli przeprowadzonych w toku postępowania u pozostałych oferentów, w tym pisma NFZ z dnia [...] grudnia 2013 r.

39 Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Skarżący ponownie uzupełnił skargę kasacyjną, załączając do pisma decyzję Prezesa UOKiK Delegatura w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz decyzję Prezesa UOKiK Delegatura w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

40 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 381/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna Spółki miała usprawiedliwienie prawne.

41 W ocenie NSA nie zasługiwały jednak na uwzględnienie zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, zarówno tych, które zostały naruszone przez organy, a były zaakceptowane przez WSA w Warszawie, bo stały się podstawą oddalenia skargi, jak również i tych, które naruszył Sąd I instancji rozpoznając skargę. Podstawą nieuwzględnienia tych zarzutów były braki formalne skargi kasacyjnej, które nie pozwalały NSA dokonać kontroli skarżonego wyroku z punktu widzenia naruszeń przepisów powoływanych w zarzutach w tym zakresie.

42 Inaczej odnieść należało się - zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego - do sformułowanych przez Spółkę zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, w sytuacji gdy były wydane z naruszeniem prawa polegającym na akceptowaniu przez WSA w Warszawie błędnej wykładni prawa materialnego. Z treści uzasadnienia skargi wynikało, że wada wyroku Sądu I instancji polegała na tym, że zaakceptował jako prawnie dopuszczalną sytuację, w której organy NFZ złamały zasadę równego traktowania oferentów, bo do oceny ofert w postępowaniu, w którym uczestniczyła Spółka, przyjęły kryterium ilości wykonanych świadczeń zdrowotnych w okresie poprzedzającym złożenie ofert jako kryterium ich jakościowej oceny, o jakim stanowi art. 148 pkt 1 w związku z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.

43 W ocenie NSA tak postawiony zarzut miał uzasadnienie prawne i byłusprawiedliwiony, zatem musiał prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

44 Następnie NSA wskazał, że z treści art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. wynika dla NFZ obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednocześnie postępowanie w tych sprawach ma być prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Skutkiem tak określonego nakazu musi być takie skonstruowanie kryteriów oceny ofert, by wartości wyrażone w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. były realnie realizowane. Zasady i podstawy porównania ofert reguluje art. 148 pkt 1 i 2 u.ś.o.z. Jednym z tam określonych kryteriów jest jakość udzielanych świadczeń. Z kolei na podstawie art. 146 ust 1 pkt 2 tej ustawy Prezes NFZ może określić kryteria oceny ofert, w tym doprecyzować treść art. 148 pkt 1 i 2 ustawy, a więc także jakość udzielanych świadczeń. Organ musi jednak mieć na uwadze, że takie sprecyzowanie nie może łamać zasady równego traktowania i nie może ograniczać uczciwej konkurencji. Wprowadzenie do kryteriów oceny ofert liczby wykonanych badań jako kryterium ich jakości nie realizuje wskazanych przez ustawę nakazów, bowiem ilość nigdy nie może być utożsamiana z jakością. Nawet doświadczenie życiowe wskazuje, że ten związek ma zupełnie odwrotne skutki, a produkty wysokiej jakości nie są masowymi.

45 W kontekście tych stwierdzeń należało przyjąć - jak wskazał NSA - że wprowadzenie przez organy NFZ elementu ilościowego do oceny jakości udzielanych świadczeń i z tej perspektywy dokonanie porównania ofert w postępowaniu, w którym wzięła udział Spółka, jest naruszeniem prawa materialnego, art. 134 ust. 1 w związku z art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Z tego też powodu wyrok Sądu I instancji, który przyjął brak takiego naruszenia, narusza treść art. 151 p.p.s.a., a wobec tego nie mógł być pozostawiony w obrocie prawnym.

46 Na rozprawie w dniu 11 września 2015 r. pełnomocnik podtrzymał wnioski dowodowe zawarte w skardze do tut. Sądu oraz na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. wniósł o zobowiązanie przez Sąd organu do załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż 30 dni poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania w trybie rokowań ze skarżącą o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w zakresie badań tomografii komputerowej. Na okoliczność, że umowy, których dotyczył konkurs ofert ogłoszony w dniu [...] maja 2012 r. jeszcze nie wygasły, pełnomocnik spółki złożył do akt wydruk ze strony internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z informacją o przedłużeniu do dnia [...] czerwca 2016 r. umów, których dotyczyło sporne postępowanie oraz kopie pism [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] i [...] listopada 2014. Pełnomocnik nie wniósł o przeprowadzenie dowodów z ww. dokumentów.

47 Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze.

48 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - ponownie rozpoznający sprawę - zważył, co następuje.

49 Przed przystąpieniem do rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, o czym była już mowa powyżej, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez Spółkę skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 381/14, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

50 W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

51 Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, a także aspektu zastosowania przez sąd pierwszej instancji określonego przepisu prawa. Sąd ponownie rozpoznający sprawę wiążą także zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazania co do dalszego postępowania.

52 Taki stan rzecz z kolei - wobec dokonanej w sprawie wykładni prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny - pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Powtórzyć bowiem za Sądem wyższej instancji należy, że wprowadzenie przez organy NFZ elementu ilościowego do oceny jakości udzielanych świadczeń i z tej perspektywy dokonanie porównania ofert w postępowaniu, w którym wzięła udział Spółka, jest naruszeniem prawa materialnego, art. 134 ust. 1 w związku z art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Z tego też powodu zaskarżona decyzja, w której przyjęto brak takiego naruszenia, nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym.

53 Niemniej jednak ww. ocena - zdaniem Sądu orzekającego - nie wyczerpuje całości zagadnienia związanego z prawidłowością kontrolowanego postępowania w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i sama w sobie nie wystarcza do tego aby już na tym etapie sprawy zobowiązać organ do przeprowadzenia ponownego postępowania w trybie rokowań ze skarżącą o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w zakresie badań tomografii komputerowej.

54 Sąd w niniejszym składzie nie może zignorować faktu, że poprzednio orzekający Sąd I instancji, rozpoznając sprawę zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wyraził stanowisko o tym, że w ofercie spółki wystąpiły inne wady, które "powodowały, że powinna była zostać odrzucona w myśl art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Przepis ten mówi, że odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. W ocenie Sądu charakter nieprawdziwych informacji w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach miały dane dotyczące personelu. Wystąpił bowiem konflikt co do osób, wykazanych w ofercie: E. Z. i D. K., którzy nie byli świadczeniodawcami ubiegającymi się o zawarcie umowy, ale występowali w innej ofercie w zakresie wykluczającym się, gdyż wystąpił konflikt harmonogramów pracy (k. – 627 - 631 akt adm.)."

55 Dalej Sąd w wyroku z dnia 9 września 2013 r. wskazał, że w jego ocenie konflikt w zakresie personelu nie może być traktowany jako brak formalny oferty w rozumieniu art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, ani tym bardziej jako brak w zakresie nieprzedstawienia wszystkich wymaganych dokumentów. Jest to element merytoryczny oferty decydujący o tym czy podmiot w ogóle spełnia warunki, aby uczestniczyć w konkursie, albo czy może uzyskać dodatkowe punkty za ofertę. Według § 9 zarządzenia 46/2011/DSOZ oferent musi spełniać wymagania określone w ogłoszeniu o postępowaniu, w zarządzeniu oraz w warunkach zawierania umów. Zasada ta została wyjaśniona w § 7 zarządzenia 81/2011/DSOZ, który stanowi:

56 "Ust. 1. Świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umów, o których mowa w § 4 musi spełniać wymagania określone odpowiednio w załącznikach nr 3 część a, b, c, d oraz w przepisach odrębnych.

57 Ust. 2. Wymagania, o których mowa w ust. 1, muszą być spełnione we wszystkich miejscach udzielania świadczeń, w których realizowana jest umowa.

58 Ust. 3. Świadczeniodawcy biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umów, o których mowa w § 4, muszą spełniać wymagania dotyczące dostępności do świadczeń, określone w § 11.". Powołany § 11 ust. 1 zarządzenia 81/2011/DSOZ mówi zaś: "Świadczenia w poradniach specjalistycznych, na wykonywanie których Fundusz zawarł umowę ze świadczeniodawcą, udzielane są osobiście przez osoby posiadające kwalifikacje spełniające jednocześnie następujące warunki:

59 a) określone w rozporządzeniu AOS,

60 b) określone w niniejszym zarządzeniu,

61 c) zgodne z deklarowanymi warunkami w ofercie, o ile podlegały ocenie przy wyborze ofert, wykazane w załączniku nr 2 do umowy, zgodnie z harmonogramem określonym w tym załączniku.".

62 W tej sytuacji, skoro obowiązuje zasada równego traktowania świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z) i warunki wymagane od uczestników konkursu są jawne i nie ulegają zmianie w toku postępowania (art. 147 u.ś.o.z), przystępujący do konkursu ofert powinni spełniać wymagania w dacie zakończenia przyjmowania ofert.

63 W niniejszej zaś sprawie, w zakresie personelu, oferta skarżącej nie spełniała tych wymogów, bo musiała być zmieniana w trakcie konkursu. Stąd uzasadnione, w ocenie jest stanowisko, że oferta powinna zostać odrzucona, skoro dotyczyła istotnego elementu, bez którego nie mogłaby być rozpatrywana.

64 Sąd zauważył przy tym, że w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, że zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów oraz że dane przedstawione w ofercie i oświadczeniach są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym (k. – 347 akt adm.).

65 Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić w ponownym postępowaniu w pełnym zakresie ocenę prawną sformułowaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 381/14, a także ocenić znaczenie dla sprawy innej istotnej okoliczności - dostrzeżonej przez poprzednio orzekający Sąd, i jednakowo ocenianej przez Sąd ponownie rozpoznający sprawę - a mianowicie, że w ofercie skarżącej wystąpił konflikt w zakresie personelu.

66 W tej ostatniej kwestii brak w sprawie wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na fakt, że stanowisko poprzednio orzekającego Sądu w tym zakresie nie zostało poddane kontroli Sądu kasacyjnego. Tak więc ww. kwestie wykraczały poza związanie w sprawie wynikające z treści przepisu art. 190 p.p.s.a. i dlatego Sąd orzekający mógł je uwzględnić ponownie rozpoznając sprawę. Rola zaś sądu administracyjnego - co do zasady - sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach. Poddanie działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego oznacza, że w sprawach objętych tą kontrolą nadal mamy do czynienia ze sprawami administracyjnymi, organ administracji zaś, jako podmiot administrujący, nadal nie przestaje być odpowiedzialny za administrowanie.

67 Sąd nie mógł więc zobowiązać organu - tak jak domagała się skarżącą - do załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż 30 dni poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania w trybie rokowań ze skarżącą o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w zakresie badań tomografii komputerowej. W tej sprawie - po pierwsze - istnieje potrzeba dokonania dodatkowej oceny zgodnie z ww. powyżej wskazaniami Sądu, po drugie Sąd nie może mieć pewności, czy okoliczności, na które powoływał się pełnomocnik - tj. że umowy, których dotyczył konkurs ofert ogłoszony w dniu [...] maja 2012 r. jeszcze nie wygasły - są prawdziwe, jako że dowody w tym zakresie przedłożono wyłącznie w formie wydruków z internetowych stron Funduszu, brak jest więc pewności, czy dokładnie odtwarzają one rzeczywiste okoliczności. Po trzecie w swojej argumentacji prawnej w ww. zakresie skarżąca odwołuje się do treści art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. Zdaniem jednak Sądu w niniejszej sprawie nie wypełniła się dyspozycja ww. przepisu w zakresie wskazanej w nim okoliczności "uwzględnienia odwołania". Taka okoliczność nie stanowi bowiem jeszcze elementu stanu faktycznego tej sprawy. O losach odwołania spółki od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zdecyduje organ odwoławczy w powtórnie prowadzonym postępowaniu, w którym zobowiązany będzie uwzględnić ocenę zawartą w niniejszym wyroku.

68 Jednocześnie Prezes NFZ zobowiązany będzie uwzględnić w sprawie pogląd - co do charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej - jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II GSK 121/12. Sąd ten podkreślił, iż postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym, natomiast akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej ale mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Gdy zadaniem organu jest skontrolowanie zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 -74 k.p.a.

69 Zdaniem Sadu orzekającego prezentowana przez organy NFZ interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach stawiałaby pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie tylko pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwiałaby wywiązanie się przez organy NFZ z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.

70 Reasumując, Sąd stoi na stanowisku obowiązkowego stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów k.p.a. Jeżeli zatem w postępowaniu toczącym się przed właściwym dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i przed Prezesem Funduszu, już w postępowaniu administracyjnym, mają zastosowanie przepisy k.p.a., to odmowa udostępnienia stronie tego postępowania akt sprawy (z materiałem dowodowym zgromadzonym z uwzględnieniem przedstawionych wyżej zasad) może nastąpić jedynie w warunkach wskazanych przez przepis art. 74 § 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia.

71 Na koniec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest wyjaśnić, iż oddalając wnioski dowodowe skarżącej, złożone w toku postępowania sądowoadministracyjnego, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. W tej zaś sprawie jeden z wniosków skarżącej (dowód z zeznań członków Komisji konkursowej przeprowadzających kontrole poszczególnych oferentów) w ogóle nie mieścił się w katalogu dopuszczalnych przez sądem administracyjnym dowodów, a drugi z kolei dowód z dokumentów - wyników kontroli, nie był niezbędny do wyjaśnienia sprawy.

72 Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - z zastrzeżeniem tego co wskazano powyżej - uchylił zaskarżoną decyzję w całości. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.