Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r., VII SA/Wa 84/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r., VII SA/Wa 84/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. R. na czynność Prezydenta m.[...] z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu skargę oddala

Uzasadnienie

2 W dniu [...] marca 2013 r. został zatwierdzony pod numerem [...] projekt stałej organizacji ruchu obowiązujący po zakończeniu budowy II linii metra na [...] wraz z ulicami: [...] na odc. [...] – [...], al. [...] na odc. [...] – [...] i [...] na odc. [...] i [...] – [...]. W związku z utratą ważności projekt ponownie zatwierdzono w dniu [...] października 2014 r. pod numerem [...] i został wprowadzony w nocy z [...] na [...] października 2014 r. dla części obszaru położonego na wschód od przejścia dla pieszych przy al. [...] na wysokości Urzędu Pocztowego [...]. W pozostałym zakresie, tj. od tego przejścia dla pieszych w kierunku zachodnim, wprowadzona została czasowa organizacja ruchu w oparciu o zatwierdzony w dniu [...] października 2014 r. pod nr. [...] projekt czasowej organizacji ruchu.

3 Pismem z dnia [...] października 2014 r. A. R. wezwał Prezydenta m. [...] do usunięcia naruszenia prawa, związanego z zatwierdzeniem czasowej organizacji ruchu, obowiązującej od [...] października 2014 r. na ul. [...] w [...] (odcinek od ul. [...] do al. [...]) i przywrócenia stałej organizacji ruchu na tej ulicy sprzed rozpoczęcia budowy II linii metra. Kolejne pismo w tej sprawie wystosował w dniu [...] października 2014 r., wskazując na zatwierdzenie zmiany stałej organizacji ruchu nr [...].

4 Prezydent m. [...] pismem o znaku [...] – w aktach administracyjnych znajduje się egzemplarz bez daty – poinformował, że w jego opinii zatwierdzone rozwiązania nie stanowią naruszeń prawa oraz nie zmniejszają bezpieczeństwa ruchu drogowego.

5 Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R., T. P., F. M., M. D., A. B. i G. K. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. P., F. M., M. D., A. B. i G. K.

6 Skarżący A. R. wskazał, że ul. [...] (na odcinku pomiędzy ul. [...] i al. [...]) jest wąską drogą powiatową klasy L (lokalna) o zwartej zabudowie pierzejowej (oznaczoną jako 3KDL w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Znajduje się przy niej wiele zabytkowych budynków chronionych poprzez wpis do rejestru zabytków oraz zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przez 3 lata mieszkańcy i inni użytkownicy ulicy byli zmuszani do znoszenia ponadnormatywnego hałasu i zanieczyszczeń spowodowanych kursowaniem ulicą [...] (odcinek pomiędzy al. [...] i ul. [...]) ponad 140 autobusów-przegubowców na godzinę oraz setek pojazdów prywatnych jeżdżących ulicą pomimo zakazów.

7 Podniósł, że z publicznych obietnic i zapowiedzi urzędników miejskich wynikało, że po zakończeniu budowy II linii metra na ulicy zostanie przywrócony stan sprzed rozpoczęcia budowy metra, jednak po zakończeniu budowy stała organizacja ruchu na ul. [...] nie została przywrócona w całości. Obowiązująca czasowa organizacja ruchu (zatwierdzenie [...]) umożliwia nieograniczony ruch tranzytowy pojazdów prywatnych przez skrzyżowanie z al. [...] na wprost w obu kierunkach, w tym ruch prywatnych linii autobusowych w relacjach międzymiastowych oraz pojazdów ciężarowych. Wprowadzono ją w nocy z dn. [...] na [...] października 2014 r. niezgodnie z przepisami, tzn. bez uprzedniego poinformowania odpowiednich służb z siedmiodniowym wyprzedzeniem.

8 W ocenie skarżącego, zatwierdzenie czasowej organizacji ruchu w obecnym kształcie stoi w sprzeczności z deklarowanym celem wnioskującego o zmianę organizacji ruchu, tzn. przeprowadzeniu prac polegających na odtworzeniu torów w al. [...], wybudowaniu przystanku tramwajowo- autobusowego w al. [...] oraz likwidacji tymczasowych torów tramwajowych i przystanku w pobliżu cerkwi.

9 Wskazał ponadto, że dnia [...] października 2014 r. zatwierdzono także zmianę stałej organizacji ruchu na odcinkach ul. Jagiellońskiej przed skrzyżowaniem z al. [...] oraz na skrzyżowaniu (zatwierdzenie nr [...]). Z informacji uzyskanej od Miejskiego Inżyniera Ruchu skarżący wywnioskował, że powody zatwierdzenia czasowej i stałej zmiany organizacji ruchu na wniosek Tramwajów [...] są co do zasady takie same, tzn. planowane na wiosnę 2015 r. prace odtworzeniowe w okolicy skrzyżowania. Ponieważ Tramwaje [...] nie wnioskowały o otwarcie stałego przejazdu dla ruchu tranzytowego w poprzek torów tramwajowych w al. [...], rzeczywiste uzasadnienie radykalnej zmiany stałej organizacji ruchu na skrzyżowaniu ul. [...] i al. [...] pozostaje nieujawnione w stosownej dokumentacji, a więc zatwierdzony wniosek o zmianę organizacji ruchu jest w tym istotnym zakresie wadliwy, podobnie jak w przypadku czasowej organizacji ruchu.

10 Zdaniem skarżącego, zatwierdzenie zmiany stałej organizacji ruchu narusza przepisy prawa ponieważ:

11 1. wniosek o zmianę stałej organizacji ruchu został złożony przez podmiot nieuprawniony, a uzasadnienie zmiany należy uznać za nieadekwatne do zatwierdzonej organizacji ruchu,

12 2. nie uwzględnia ustaleń i wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r.),

13 3. nie uwzględnia warunków technicznych określonych dla dróg publicznych klasy L, w szczególności poprzez wprowadzenie trzeciego pasa ruchu do skrętu w prawo, dopuszczenie pasów ruchu o szerokości 3,5 m niezgodnie z warunkami technicznymi dla drogi klasy L oraz poprzez nieuzasadnioną potrzebami ruchu lokalnego rozbudowę funkcji skrzyżowania o przejazd na wprost bez istotnych ograniczeń, pomimo że skrzyżowanie znajduje się w odległości mniejszej niż wymagają przepisy, tzn. mniejszej niż 300 m pomiędzy osiami skrzyżowań [...] /[...] i [...] /[...], co narusza § 9, § 15 i § 67 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

14 4. nie uwzględnia założeń zrównoważonej strategii transportowej miasta dla tej okolicy, która przewiduje ograniczanie i uspokajanie ruchu samochodowego, a także potrzeb społeczności lokalnej, w tym w zakresie ochrony przed hałasem drogowym, spalinami i szkodliwym oddziaływaniem pyłów zawieszonych, przez co narusza art. 173 i nast. ustawy z dn. 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

15 5. w zakresie, w jakim przepisy wykonawcze umożliwiają arbitralne nieuwzględnianie potrzeb społeczności lokalnej oraz unikanie realizacji polityki transportowej miasta, a także nieuwzględnianie przepisów mających na celu ochronę zdrowia mieszkańców budynków oraz użytkowników placówek edukacyjnych zlokalizowanych przy ul. [...], ochronę środowiska i dóbr kultury, są one niezgodne z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, które nakazuje uwzględnienie przez przepisy wykonawcze w szczególności potrzeb społeczności lokalnej, co wyklucza możliwość potraktowania tych potrzeb jako przesłanki fakultatywnej oraz są w inny sposób niezgodne z przepisami ustaw oraz konstytucji dotyczącymi ochrony zdrowia, środowiska i dóbr kultury,

16 6. zmniejsza bezpieczeństwo ruchu drogowego na ulicy poprzez utworzenie stałego korytarza tranzytowego dla ruchu międzydzielnicowego i międzymiastowego na drodze do tego nieprzeznaczonej i nieprzystosowanej technicznie. Zwiększony ruch drogowy, w tym przez pojazdy o dużej masie całkowitej, na wąskiej ulicy o zabudowie pierzejowej i związany z nim hałas drogowy, a także zwiększone zanieczyszczenie powietrza spowoduje trwałe pogorszenie jakości życia mieszkańców i spadek wartości nieruchomości oraz stanowi zagrożenie dla budynków zabytkowych.

17 Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

18 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ustosunkował się do zarzutów skargi.

19 Zdaniem organu, uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r. nie zawiera zapisu mówiącego o niedopuszczalności umożliwienia przejazdu na wprost ul. [...] na skrzyżowaniu z al. [...].

20 Organ wskazał, że po zakończeniu prac związanych z budową centralnego odcinka II linii metra organizacja ruchu na ul. [...] została przywrócona do stanu pierwotnego, tj. sprzed rozpoczęcia prac. Zmiany organizacji ruchu na ul. [...] dotyczą wyłącznie skrzyżowania ul. [...] z al. [...]. Po zakończeniu prac związanych z budową centralnego odcinka II linii metra ruch komunikacji publicznej został wyeliminowany z ul. [...] i taki stan utrzymuje się do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę, tj. [...] stycznia 2015 r.

21 Stwierdził, że projekt organizacji ruchu został zaopiniowany przez Zarząd Dróg Miejskich w [...], Wydział Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji, Burmistrza Dzielnicy [...], Zarząd Transportu Miejskiego oraz Tramwaje [...] sp. z o.o. i proponowana organizacja ruchu nie została przez te podmioty zakwestionowana, zatem nie może być sprzeczna z polityką transportową m. [...].

22 Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy projekt organizacji ruchu został wykonany na zlecenie Tramwajów [...] sp. z o.o. oraz zaopiniowany przez tę instytucję oznacza to, że złożona do zatwierdzenia organizacja ruchu polegająca na umożliwieniu przejazdu na wprost ul. [...] na skrzyżowaniu z al. [...] została ustalona z zamawiającym (spółką Tramwaje [...]) i o zatwierdzenie takiej organizacji ruchu zamawiający wnioskował.

23 W ocenie organu, wniosek o zmianę stałej organizacji ruchu został złożony przez podmiot uprawniony zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., nr 177, poz. 1729).

24 Organ przyznał, że organizacja ruchu nie spełnia warunków dla dróg klasy L określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie: szerokości pasów ruchu – w celu dostosowania ul. [...] i jej wlotu do wymogów rozporządzenia niezbędna jest jej gruntowna przebudowa, co nie było zakresem projektu; wydzielenia pasa do skrętu w prawo – likwidacja wydzielonego pasa do skrętu w prawo powodowałaby pogorszenie warunków ruchu na wlocie ul. [...], a tym samym wzrost uciążliwości ruchu kołowego dla mieszkańców (hałas, spaliny); odległości między skrzyżowaniami – warunek ten jest w praktyce niemożliwy do spełnienia w przypadku istniejącej w [...] sieci drogowej.

25 Jednocześnie poinformował, że do projektów organizacji ruchu nie ma obowiązku załączania i wykonywania analiz wpływu na środowisko, zabytki i jakość życia mieszkańców.

26 W ocenie organu potrzeby społeczności lokalnej znane są zarządcy drogi i z tego względu opinia zarządcy drogi do projektu organizacji ruchu jest równoznaczna z wyrażeniem potrzeb społeczności lokalnej.

27 Wreszcie, organ wskazał, że złożone do zatwierdzenia projekty organizacji ruchu o numerach [...] oraz [...]) spełniały wszystkie warunki formalne, przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

28 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

29 Skarga podlega oddaleniu.

30 Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 14/13 podjął uchwałę wyjaśniającą, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4,5,6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzenia ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

31 Zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem jest uprawniony na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem, do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzenia organizacji ruchu.

32 Żaden z przepisów powołanego rozporządzenia nie określa wyraźnie formy prawnej zatwierdzenia organizacji ruchu, nie czynią tego też przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym. W orzecznictwie przyjmowano jednak jednomyślnie, że akt taki podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, oraz że nie ma cech decyzji czy postanowienia, nie jest też pisemną interpretacją przepisów wydawaną w indywidualnej sprawie, ani aktem prawa miejscowego, jak i aktem nadzoru (por. cytowana wyżej uchwała NSA I OPS 14/13).

33 Akty tego rodzaju podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że można wnieść skargę na taki akt w przypadku jego niezgodności z prawem, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

34 Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., Nr 142, poz. 1515) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwały lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

35 Tak skonstruowany przepis istotnie rzutuje na legitymację skarżącego, który składając skargę musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawy.

36 Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywodzić się musi z prawa materialnego administracyjnego, gdyż skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z której swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy.

37 Drugim wymogiem materialnym art. 101 ust. 1 jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Występujący ze skargą musi zatem wykazać, że akt organu gminy, który skarży wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienia, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej (por. wyrok NSA z dnia 14.04.2011 r., sygn akt I OSK 5/11 dostępny ).

38 Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek.

39 W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

40 Podnoszone w skardze zarzuty dotyczą wyłącznie sprzeczności z obowiązującym prawem aktu wprowadzającego zmianę organizacji ruchu na wskazanych odcinkach dróg.

41 Oznacza to, że skarżący nie wykazał własnego interesu prawnego chronionego normą materialnego prawa administracyjnego, co najwyżej można mówić o ewentualnie naruszonym interesie faktycznym.

42 Skoro w sprawie brak jest po stronie A. R. interesu prawnego trudno mówić o jego naruszeniu, a tym samym posiadanie legitymacji do wniesienia skargi.

43 Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.