Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r., VII SA/Wa 798/22
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r., VII SA/Wa 798/22
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji i zezwalającej na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...]marca 2022 r., znak: [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu odwołania K. B.od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2021 r., Nr [...] uchylającej decyzję Urzędu Dzielnicy Gminy W. W. z dnia [...] października 1993 r., Nr [...] zatwierdzającej inwestycję przy ul. [...] w W., stanowiącej integralną część decyzji oraz zezwolenia na budowę na terenie działki przy ul. [...] w W. budynku gospodarczego z basenem kąpielowym, położonej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy W. B.- utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
3 Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] października 1993 r., znak: [...], zatwierdzono plan realizacyjny oraz udzielono T. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z basenem kąpielowym, na działce położonej przy ul. [...] w W.. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., Nr [...], nałożył na K. B.obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego budynku gospodarczego z basenem kąpielowym, zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami i uzgodnieniami właściwych jednostek oraz orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami i normami, uwzględniającego jednocześnie wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w terminie sześciu miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.
4 Prezydent m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 36 a ust. 2 p.b., decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., Nr [...], uchylił decyzję Nr [...], wydaną w dniu [...] października 1993 r., znak: [...] przez Urząd Dzielnicy Gminy W. W.. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...]. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2021 r.
5 W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, iż w świetle art. 36a ust. 2 właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. tj. decyzji, w której organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, jest obowiązany je uchylić. Organ podkreślił również, że uchylenie pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 36a ust. 2 p.b. następuje nie w wyniku wadliwości samej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale stanowi konsekwencję niezgodnego z prawem postępowania inwestora, który, uzyskawszy pozwolenie na budowę, dokonał istotnego odstąpienia od jego ustaleń bez wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jak wynika z dokumentacji przedmiotowej sprawy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2021 r., Nr [...], która wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2021 r. Organ wskazał na fakt, że wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, wydanej w oparciu o dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt p.b., zaistniała przesłanka do zastosowania, przez Prezydenta [...], art. 36a ust. 2 p.b. Odstępstwo dokonane w trakcie budowy, dokonane bez zmiany pozwolenia na budowę skutkuje bowiem wszczęciem procedury określonej w art. 51 p.b. W rozpatrywanym przypadku, wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia. Organ ten ma obowiązek podjąć decyzję o uchyleniu bezzwłocznie po tym, jak wspomniana wcześniej decyzja stanie się ostateczna, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
6 Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. B..
7 W swojej skardze K. B.wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta [...] a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 36a ust. 2 p.b. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że nie zaistniały przesłanki zastosowania tego przepisu.
8 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
10 Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
11 W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.
12 Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sadu jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 20211r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2021r, w przedmiocie uchylenia decyzji Urzędu Dzielnicy Gminy W. W. z dnia [...] października 1993 r., Nr [...] zatwierdzającej inwestycję przy ul. [...] w W. oraz zezwalającą na budowę na terenie działki przy ul. [...] w W. budynku gospodarczego z basenem kąpielowym, położonej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy W. B..
13 Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36a ust. 2 u.p.b., wedle którego, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 u.p.b. nie jest przy tym pozostawione uznaniu organu, o czym świadczy sposób sformułowania tego przepisu. Jedyną okolicznością, którą musi ustalić i wykazać organ orzekający na mocy art. 36a ust. 2 u.p.b., jest to, czy została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Przy tym organ nie ma obowiązku ani prawa badania zasadności rozstrzygnięcia podjętego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do oceny prawidłowości działań organów nadzoru budowlanego. Ocena zgodności z prawem decyzji organu nadzoru budowlanego mogła nastąpić jedynie w ramach jej zaskarżenia w trybie odwoławczym, a następnie poprzez skargę do sądu administracyjnego.
14 W tym miejscu wskazać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją Nr – [...] z dnia [...] lipca 2021r., działając na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 i ust 7 Prawa budowlanego, nałożył na K. B.obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego z basenem kąpielowym zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej jako dz. nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami i uzgodnieniami właściwych jednostek oraz orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami i normami, uwzględniającego jednocześnie wykonanie określonych czynności czy robót w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem – w terminie 6 miesięcy od uostatecznienia się decyzji.
15 Powyższa decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Z akt postępowania wynika, że organ nadzoru budowlanego stwierdził istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzja projektu budowlanego w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu, w stosunku do decyzji Urzędu Dzielnicy Gminy W.W. z dnia [...] października 1993 r., Nr [...] zatwierdzającej inwestycję przy ul. [...] w W. oraz zezwalającą na budowę na terenie działki przy ul. [...] w W. budynku gospodarczego z basenem kąpielowym, położonej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Należy podkreślić, że w obowiązującym stanie prawnym, upływ czasu nie pozbawia organów nadzoru budowlanego kompetencji do oceny legalności budowy i podjęcia działań naprawczych. Decyzja zaskarżona jest natomiast konsekwencją tak określonej kompetencji. W obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa projekty budowlane. Dopóki nie zostanie wydana decyzja na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa Budowlanego, tak długo nadzór budowlany nie będzie mógł zatwierdzić projektu zamiennego.
16 Z jednoznacznie brzmiącego przepisu art. 36 ust. 2 u.p.b. wynika, że w razie wydania ostatecznej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Taki też dokładnie jest stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy.
17 Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2011r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 257/10 - wykładnia przepisu art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wymaga jakichś szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, je uchyla. Odmienna jego interpretacja, w szczególności, że przepis art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie jedynie do przypadków, kiedy to inwestor chce zalegalizować odstąpienia od zatwierdzonego projektu, nie zasługuje na akceptację.
18 Okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, po tym jak ostatecznie i prawomocnie, zastosowano wobec inwestora procedurę opisaną w art. 51 ustawy Prawo budowlane, w szczególności w ust. 1 pkt 3 tego przepisu, rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę. Temu obowiązkowi rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji odpowiada.
19 Odnosząc się do przywołanego w skardze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010r. , II OSK 1004/09, to wyjaśnić należy, że po pierwsze zapadł on w sprawie dotyczącej postępowania nadzwyczajnego- stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust 4 Prawa budowlanego, a po drugie w uzasadnieniu przywołanego wyroku podkreślono, że zgodnie z art. 36a ust. 2 powołanej ustawy, właściwy organ uchyla decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Podkreślenia wymaga, że z przepisu tego wynika obowiązek uchylenia pozwolenia na budowę w sytuacji przewidzianej w tym przepisie, ustawodawca nie sprecyzował jednakże, w jakim terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien tę decyzję uchylić. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że decyzja oparta na art. 36a ust. 2 powinna zostać wydana niezwłocznie po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 4 września 2007r. VII SA/Wa 1007/07 Lex Nr 374709, z dnia 23 kwietnia 2007r. VII SA/Wa 1460/06 Lex Nr 334817).
20 Biorąc jednak pod uwagę przesłanki jakimi należy się kierować w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji , Sąd przyjął, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny pomimo braku wcześniejszego uchylenia pozwolenia na budowę nie powoduje też stanu, który byłby nie do zaakceptowania w państwie prawa, a co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie jednak Sąd stwierdził, że wprawdzie te dwa rodzaje decyzji nie powinny jednocześnie pozostawać w obrocie prawnym, skoro ustawodawca w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej uchylenie pozwolenia na budowę, jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, aby ten błąd naprawić później i uchylić decyzję udzielającą pozwolenia na budowę już po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.
21 Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skład orzekający w pełni podziela , nie ma jednak- wbrew stanowisku skarżącej- żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji – wydanej w trybie zwykłym i zgodnej z treścią normy art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych.
22 Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329).