Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2012 r., VII SA/Wa 447/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2012 r., VII SA/Wa 447/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność organu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia

3 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie

4 [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada

5 2011 r. Nr [...] znak: [...] oddalające skargę T. B.

6 na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w

7 sprawie dotyczącej niewykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru

8 Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], nakazującej

9 Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości

10 określonych w ekspertyzie technicznej.

11 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]

12 grudnia 2003 r. Nr [...] nakazał Burmistrzowi Miasta i Gminy P.

13 usunięcie w terminie czterech miesięcy od dnia otrzymania powyższej decyzji,

14 nieprawidłowości określonych w ekspertyzie technicznej wpływu realizacji siedmiu

15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. F. w

16 P. wraz z modernizacją ul. T., na zalewanie wodami opadowymi

17 działki ewid. [...] przy ul. T., poprzez:

18 - wykonanie systemu odprowadzania wód opadowych z terenu posesji przy

19 ul. F. w sposób nie powodujący uciążliwości dla użytkowników posesji przy ul.

20 T.,

21 - wyprofilowanie pobocza przy ul. T. na wysokości posesji 1 A w celu

22 odsłonięcia zasypanych fragmentów murowanego ogrodzenia tej posesji,

23 - wykonanie pionowej izolacji przeciwwodnej ścianki betonowej pod

24 ogrodzenie w granicy ul. F. i posesji ul. T., tak aby nie ingerować w

25 teren ww. działki.

26 W dniu 27 kwietnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w

27 P. przeprowadził kontrolę w wyniku której stwierdził, że obowiązek usunięcia

28 powyższych nieprawidłowości został wykonany.

29 Następnie skarżąca złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora

30 Nadzoru Budowlanego pisma z dnia 30 sierpnia 2011 r. i z dnia 3 października

31 2011 r., w których zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w

32 P. bezczynność w kwestii wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją

33 z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...].

34 Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] znak:

35 [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego,

36 na podstawie art. 6 § 1a. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu

37 egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej

38 dalej "u.p.e.a."), oddalił skargę T. B..

39 Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła zażalenie do Głównego

40 Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o jego uchylenie.

41 Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...]

42 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone

43 postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z

44 dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] znak: [...].

45 W ocenie Organu II instancji obowiązek nałożony na PINB w P.

46 decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] został wykonany przez

47 zobowiązanego. W związku z tym bezzasadne stało się prowadzenie w przedmiocie

48 niewykonania powyższej decyzji postępowania egzekucyjnego.

49 Organ stwierdził, iż zarzuty zawarte w zażaleniu, w świetle poczynionych

50 ustaleń pozostają bez wpływu na zasadność wydanego rozstrzygnięcia.

51 Na powyższe postanowienie T. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego

52 Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przepisów tj:

53 - art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania

54 wyjaśniającego w zakresie ustalania czy nałożony na Burmistrza Miasta i Gminy

55 P. decyzją PINB w P. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...],

56 obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w ekspertyzie technicznej

57 został wykonany przez zobowiązanego, co w rezultacie narusza art. 6 § 1 ustawy o

58 postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie w stanie

59 faktycznym sprawy,

60 - art. 8 i 12 k.p.a. poprzez brak podjęcia działania mającego na celu

61 wyegzekwowanie nałożonego na Burmistrza Miasta i Gminy obowiązku, a co za tym

62 idzie brak wykonania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku przez wiele lat

63 skutkującym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów

64 Państwa,

65 - art. 67 k.p.a. poprzez sporządzenie notatki służbowej w sprawie, w której

66 wymagane jest sporządzenie protokołu zgodnie z treścią art. 67 § 2 pkt. 3 k.p.a.,

67 - art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego

68 niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy pomimo braku usunięcia w terminie

69 czterech miesięcy przez Burmistrza Miasta i Gminy P. stwierdzonych

70 nieprawidłowości określonych w ekspertyzie technicznej wpływu realizacji siedmiu

71 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. F. w

72 P. wraz z modernizacją ul T. na zalewanie wodami opadowymi

73 działki ewid. [...] przy ul. T..

74 Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o

75 zwrot kosztów postępowania.

76 W obszernych motywach uzasadnienia skargi, skarżąca wskazała, że zgodnie

77 z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ II instancji był zobligowany do przeprowadzenia

78 postępowania wyjaśniającego w sprawie, czego nie uczynił, a wydane postanowienie

79 oparł jedynie na wyjaśnieniach udzielonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru

80 Budowlanego w P..

81 Zdaniem skarżącej w dokumentacji brakuje dowodów, które potwierdzałyby

82 wykonanie przez Burmistrza robót budowlanych, do których został zobowiązany w

83 ramach wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Jedynym dokumentem jest notatka

84 służbowa z dnia 27 kwietnia 2004 r., która znajduje się wyłącznie w dokumentacji

85 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z jej treścią izolacja

86 przeciwwodna wykonywana jest z papy izolacyjnej kładzionej na izolbet i lepik wzdłuż

87 istniejącej podmurówki /fundament/ ogrodzenia, co oznacza wykonywanie robót, a

88 nie ich zakończenie. Nadto dotyczy wyłącznie izolacji, tymczasem obowiązek

89 nałożony na Burmistrza dotyczył innych jeszcze robót (tj. wykonanie odprowadzania

90 wód opadowych i wyprofilowanie pobocza).

91 Skarżąca zarzuciła naruszenie zasady szybkości i wnikliwości postępowania

92 oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

93 W ocenie skarżącej, w wyniku dokonanych oględzin powinien być

94 sporządzony protokół, a nie jak w niniejszej sprawie, notatka urzędowa. Zaniechanie

95 sporządzenia protokołu oględzin powoduje istotną wadliwość tej czynności

96 dowodowej, bowiem żadna ze stron nie miała możliwości wypowiedzenia się w tej

97 sprawie. Zgodnie z treścią art. 67 k.p.a. organ administracyjny ma obowiązek

98 sporządzać protokół z każdej czynności postępowania w szczególności z oględzin i

99 ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji

100 publicznej.

101 Również fakt, iż podpis osoby sporządzającej notatkę jest nieczytelny,

102 stanowi, że taki dokument nie może mieć wartości dowodowej.

103 W dalszych motywach uzasadnienia wskazano, że organ ewidentnie naruszył

104 treść art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Pomimo że obowiązek

105 nałożony na Burmistrza decyzją nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2003 r. nie został

106 wykonany do chwili obecnej, to organ nie podjął żadnych działań mających na celu

107 wyegzekwowanie wykonania przedmiotowej decyzji. Również brak dowodów

108 wskazujących, że Burmistrz wykonał nałożone na niego obowiązki a opieranie się

109 jedynie na oświadczeniu Burmistrza, jest ewidentnym naruszeniem obowiązujących

110 przepisów. Dlatego też, skarżąca stwierdziła, iż organ był zobowiązany do wszczęcia

111 postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. przepisu.

112 Na potwierdzenie swoich zarzutów skarżąca przywołała wyrok WSA w

113 Poznaniu z dnia 24 listopada 2010 r. II SA/Po 685/2010, z treści którego wynika, iż

114 bezczynność wierzyciela nie musi dotyczyć wszczętego juz postępowania

115 egzekucyjnego, może pojawić się także przed jego wszczęciem. W doktrynie

116 przyjmuje się, iż bezczynność wierzyciela może między innymi polegać na tym, że

117 nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych

118 wobec zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie wzywa go do wykonania

119 obowiązku, a w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu

120 wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

121 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o

122 jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego

123 postanowienia.

124 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

125 Działając na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a., Skarżąca złożyła do organu skargę

126 bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

127 Organ oddalił skargę Skarżącej wskazując, że obowiązek wynikający z

128 decyzji został wykonany, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

129 Na postanowienie wydane w sprawie, Skarżąca wniosła skargę do WSA podnosząc, jako najpoważniejszy zarzut, iż organ w istocie w ogóle nie ustalił, czy obowiązek wynikający z decyzji został rzeczywiście wykonany .

130 Należy przyznać rację Skarżącej.

131 Przepis art. 6 § 1a. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu

132 egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej

133 dalej u.p.e.a.), stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności,

134 o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub

135 faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi

136 zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Skarga na bezczynność wierzyciela w

137 podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego jest

138 jedynym środkiem prawnym, który może być wykorzystany przez osobę trzecią,

139 albowiem w świetle art. 5 § 1 ust. 1 u.p.e.a. w odniesieniu do obowiązków

140 wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej wierzycielem

141 może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykazujący

142 funkcje władcze. Podmioty prywatne w administracyjnym postępowaniu

143 egzekucyjnym mogą tylko za pośrednictwem wierzyciela wnosić o wszczęcie

144 egzekucji, czy określone jej prowadzenie. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca, dla

145 której istotne znaczenie ma wykonanie przez zobowiązanego nałożonych decyzją z

146 dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] obowiązków (twierdzi, że od 15 lat, jej posesja

147 jest zalewana wodami opadowymi) wniosła właśnie taką skargę.

148 Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. [...] Wojewódzki

149 Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił skargę T. B. wskazując, że " z

150 informacji uzyskanych od organu powiatowego w toku postępowania skargowego,

151 wynika, że w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych przez organ powiatowy

152 w dniu 27 kwietnia 2004 r. potwierdzono wykonanie robót. Przedmiotowe

153 postępowanie zostało zakończone". Analogicznie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie

154 organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu I -ej instancji.

155 Tymczasem w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania

156 administracyjnego i nadesłanym do Sądu, brak jest dokumentu z dnia 27 kwietnia

157 2004r. Natomiast do sprawy wraz ze skargą Skarżąca nadesłała kserokopię "notatki

158 urzędowej" z dnia 27 kwietnia 2004r., spisanej na okoliczność "inspekcji w sprawie

159 prowadzenia robót", z której wynika, że "stwierdzono wykonywanie robót

160 budowlanych związanych z wykonawstwem izolacji wzdłuż ogrodzenia działki przy ul

161 T. w P.'.

162 Wskazać należy, że zasadniczą kwestią dla ustalenia, że istnieje obowiązek

163 podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków

164 egzekucyjnych, jest uprzednie stwierdzenie, że ma miejsce uchylanie się przez

165 zobowiązanego od wykonania obowiązku.

166 W ocenie Sądu, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu

167 nie wykazano, że zobowiązany wykonał obowiązki wynikające z decyzji z [...] grudnia

168 2003r.

169 Nie budzi wątpliwości , że zgodnie z art. 18 u.pe,a. w postępowaniu

170 egzekucyjnym poza zasadami ogólnymi wynikającymi z ustawy o postępowaniu

171 egzekucyjnym w administracji, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu

172 postępowania administracyjnego. W szczególności dotyczy to zasad ogólnych,

173 wymienionych w rozdziale drugim działu pierwszego kodeksu postępowania

174 administracyjnego, w tym przede wszystkim zasad legalizmu (art. 6 k.p.a.),

175 praworządności prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego

176 interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8

177 k.p.a.) oraz informowania stron (art. 9 k.p.a.).

178 W rozpatrywanej sprawie Skarżąca słusznie zarzuca, że doszło do naruszenia

179 tych zasad.

180 Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej

181 stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie

182 czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do

183 załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

184 Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada także na organ administracji publicznej obowiązek

185 wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

186 Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2012 r.

187 sygn. I OSK 563/11. "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące

188 wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w

189 pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w

190 całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób

191 wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego

192 wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o

193 przekonującej treści." (LEX nr 1145120)

194 W rozpatrywanej sprawie poza dołączoną przez Skarżącą kserokopią notatki

195 urzędowej brak jest innych dowodów na okoliczność wykonania robót, które

196 zrealizowałyby nałożony decyzją z [...] grudnia 2003 r. na Burmistrza Miasta i Gminy

197 P., obowiązek usunięcia nieprawidłowości określonych w ekspertyzie

198 technicznej wpływu realizacji siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w

199 zabudowie szeregowej przy ul. F. w P. wraz z modernizacją ul.

200 T. na zalewanie wodami opadowymi działki ewid. [...] przy ul. T..

201 Przypomnieć należy, iż obowiązek ten miał być zrealizowany poprzez:

202 - wykonanie systemu odprowadzania wód opadowych z terenu posesji przy ul. F.

203 w sposób nie powodujący uciążliwości dla użytkowników posesji przy ul. T.,

204 - wyprofilowanie pobocza przy ul. T. na wysokości posesji 1 A w celu

205 odsłonięcia zasypanych fragmentów murowanego ogrodzenia tej posesji,

206 - wykonanie pionowej izolacji przeciwwodnej ścianki betonowej pod ogrodzenie w

207 granicy ul. F. i posesji ul. T., tak aby nie ingerować w teren ww.

208 działki, został wykonany.

209 Organ w uzasadnieniu postanowienia powołuje się na "protokół" czynności

210 kontrolnych z 27 kwietnia 2004r., którego w aktach nie ma.

211 Z lakonicznego, cytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia zaskarżonego

212 postanowienia nie wynika, jakie czynności dla realizacji obowiązków wynikających z

213 decyzji z [...] grudnia 2003 r. i kiedy zostały wykonane. Dołączona notatka urzędowa,

214 jak słusznie wskazuje Skarżąca, poświadcza jedynie wykonywanie izolacji

215 przeciwwodnej wzdłuż ogrodzenia działki przy ul F. w P..

216 Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie

217 wobec ogólnikowości uzasadnienia i braków w materiale dowodowym nie może być

218 poddane kontroli merytorycznej Sądu.

219 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów będzie ustalenie,

220 czy w istocie zrealizowano obowiązki nałożone na Burmistrza Miasta i Gminy

221 P. decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. oraz wskazanie stosownych dowodów,

222 które wykonanie tych prac potwierdzą.

223 Dopiero wykazanie, iż rzeczywiście obowiązek wynikający z decyzji został

224 wykonany da organowi podstawę do negatywnego rozstrzygnięcia skargi.

225 Na obecnym etapie postępowania, wobec nienależytego wyjaśnienia sprawy, nie jest

226 jednak możliwa ocena prawna zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym

227 samym nie jest także możliwe odniesienie się do zarzutów skarżącej, co do

228 naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a, a także art. 8, art. 12 i art. 67 k.p.a.

229 W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c 1 ustawy z dnia 30

230 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U.

231 z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") oraz art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 132 p.p.s.a.,

232 należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd zasądził na rzecz Skarżącej koszty

233 postępowania sądowego zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w kwocie równej uiszczonemu

234 przez Nią wpisowi.