Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2013 r., VII SA/Wa 2442/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2013 r., VII SA/Wa 2442/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...]/12 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]

3 września 2012 r. ([...]/12), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

4 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze

5 zm.), dalej kpa, i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z

6 2010 r., Nr 243, poz. 1623), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] -

7 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta

8 [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]/2012), umarzającą postępowanie, wszczęte na

9 wniosek Miasta [...], w sprawie wstrzymania budowy budynku handlowo -

10 usługowego oraz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego przy ul.

11 [...] w [...] (dz.nr [...],[...],[...],[...],[...]) przy pasie

12 drogowym ul. [...] i [...] w [...] prowadzonych bez zezwolenia

13 na wznowienie robót budowanych.

14 Organ powiatowy przeprowadził w dniu [...].11.2009 r. kontrolę co do zgodności

15 wykonywanych robót z decyzją PINB Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]/08

16 zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie

17 robót i ustalił, że budynek handlowo-usługowy w budowie bez zmian, od kontroli w dniu

18 [...].01.2007 r. nie prowadzono żadnych robót budowlanych, zaś w budynku oznaczonym

19 jako budynek projektowany prowadzone są roboty budowlane. Według dziennika

20 budowy wznowienie robót nastąpiło [...].06.2009 r.

21 PINB Miasta [...] decyzją z dnia [...].12.2009 r. umorzył postępowanie

22 wszczęte wnioskiem z [...].10.2009 r.

23 Postanowieniem z dnia [...].02.2010 r. [...] WINB zawiesił z urzędu

24 postępowanie odwoławcze, które podjął postanowieniem z dnia [...].03.2011 r.

25 Następnie decyzją z dnia [...].03.2011 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał

26 sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Organ powiatowy decyzją z dnia

27 [...].09.2011 r. ponownie umorzył postępowanie, które i tym razem decyzją z dnia

28 [...].12.2011 r. organ odwoławczy uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia

29 organowi I instancji.

30 PINB Miasta [...] ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. po raz trzeci umorzył

31 postępowanie w tej sprawie.

32 Organ odwoławczy podał, że uchylając uprzednią decyzję wskazał na

33 konieczność ustalenia, jakie roboty wykonano po wyroku WSA z dnia 18.06.2009 r., VII

34 SA/Wa 438/09, bowiem decyzja nie podlegała wykonaniu do czasu uprawomocnienia

35 się wyroku, zatem do wydania wyroku inwestor mógł je wykonywać. Organ powiatowy

36 ustalił, że zgodnie z dziennikiem budowy po [...].06.2009 r. wykonywano strop nad

37 piwnicami, roboty powyżej stropu opisane w protokole z oględzin z dnia [...].11.2009 tj.

38 ściany parteru, I piętra, ściany kolankowe poddasza, strop nad parterem, strop nad I

39 piętrem oraz wewnętrzną klatkę schodową w części oznaczonej na planie

40 zagospodarowania projektu zamiennego jako budynek projektowany. Od [...].11.2009 r.

41 inwestor nie prowadzi żadnych robót.

42 W związku z powyższym organ II instancji podzielił stanowisko, że postępowanie

43 stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie prowadzono bowiem zgodnie z ww.

44 wnioskiem o podjęcie działań zmierzających do zaprzestania kontynuowania robót

45 budowlanych bez zezwolenia na wznowienie robót i w tym przedmiocie wydano

46 decyzję. Organ powiatowy prawidłowo wskazał, że wniosek z dnia [...].10.2009 r. nie

47 dotyczył wydania nakazu rozbiórki, a wstrzymania robót budowlanych.

48 Odnosząc się do zarzutu wykonywania robót budowlanych po [...].06.2009 r.

49 organ odwoławczy wyjaśnił, że organ powiatowy prowadzi postępowanie naprawcze

50 odnośnie ww. budynku.

51 Organ wskazał, że na decyzję z dnia [...].03.2011 r. uchylającą decyzję z dnia

52 [...].12.2009 r. inwestor złożył skargę do WSA w W-wie. Następnie skargę kasacyjną od

53 wyroku WSA z dnia 08.02.2012 r., VII SA/Wa 1110/11. Przed NSA postępowanie nie

54 zostało zakończone.

55 W związku z niewstrzymaniem przez Sąd wykonania decyzji z [...].03.2011 r.

56 organ I instancji zobowiązany był prowadzić postępowanie zgodnie z argumentacją

57 organu wojewódzkiego. Wskazał, że zarzuty odnośnie nieprawidłowości w prowadzeniu

58 budowy Miasto [...] winno składać w w/w sprawie.

59 Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto [...], zarzucając naruszenie art.

60 6, 7, 77 § 2, 80,105 i 107 kpa oraz 48, 50 ust. 4, 50a i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy.

61 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

62 Podał, że WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18.06.2009 r. VII

63 SA/Wa 438/09, po rozpoznaniu skargi Miasta [...] na decyzję z dnia [...].01.2009 r.

64 umarzającą postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany

65 zamienny, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że decyzja ta nie podlega

66 wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pomimo uchylenia przez Sąd ww.

67 inwestycji inwestor prowadził prace budowlane. W związku z powyższym skarżący

68 zwrócił się o podjęcie czynności według właściwości.

69 W ocenie skarżącego powyższe rozstrzygnięcie rażąco narusza przepisy

70 postępowania, jak i art.48, 50, 50a i 51 ustawy. Organy naruszyły art. 77 § 1 i art. 80

71 kpa wbrew którym nie ustalono, czy zachodzą przesłanki z art. 48 ustawy, a w

72 szczególności, czy zostało wydane pozwolenie na budowę lub na wznowienie robót.

73 W świetle decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2004 r. inwestor

74 posiadał prawo do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku

75 mieszkalnego, nie posiadał natomiast prawa do odbudowy budynku. Zgodnie z art. 3

76 pkt 6 ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w

77 określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i przebudowę, nadbudowę obiektu

78 budowlanego. W przypadku inwestycji prowadzonej przez J. R.

79 wymagane było pozwolenie na odbudowę, które nigdy nie zostało wydane, co prowadzi

80 do konkluzji, iż inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę.

81 Organy pominęły fakt że fundamenty istniejącego budynku i część ścian

82 rozebrano, na co inwestor nie uzyskał pozwolenia na rozbiórkę. Organy nie zbadały,

83 czy w sprawie obowiązuje postanowienie wstrzymujące wykonywanie robót. Zgodnie

84 bowiem z art. art. 50 ust. 4 ustawy postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po

85 upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana

86 decyzja na podstawie art. 50a pkt 2 albo 51 ust. 1 ustawy. W toku postępowania organ

87 nie przeprowadził dowodów na okoliczności wymienione w art. 48 ust. 2 ustawy, to jest

88 zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem lub decyzją o warunkach

89 zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi.

90 Powyższe braki w postępowaniu dowodowym doprowadziły do uznania

91 postępowania za bezprzedmiotowe. Organ II instancji wychodząc z założenia, że skoro

92 roboty budowlane nie są już prowadzone, uznał że wstrzymanie robót jest zbędne.

93 Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

94 Zdaniem skarżącego, kwestionowana decyzja rażąco naruszyła także art. 50a

95 pkt 2 ustawy. Organy obu instancji błędnie przyjęły, że skoro Miasto [...] nie

96 zwróciło się z wnioskiem o rozbiórkę części budynku samowolnie wykonanego po

97 wydaniu postanowienia o wstrzymaniu, to organy są związane wnioskiem strony. W ten

98 sposób naruszono art. 6 i 7 kpa. Prawo zaś nakazuje w tym przypadku rozstrzygnąć

99 sprawę w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy z urzędu, a nie na wniosek strony.

100 Organ powiatowy stwierdził, że po wydaniu postanowienia z dnia [...].02.2007 r. o

101 wstrzymaniu robót i po uchyleniu wyrokiem z dnia [...].06.2009 r. decyzji zezwalającej na wznowienie robót - inwestor wykonywał prace budowlane, a zatem istnieje przedmiot

102 rozstrzygnięcia.

103 Organ odwoławczy nie wykazał jakiego elementu materialnego stosunku

104 prawnego zabrakło, skoro hipoteza art. 50a ustawy została wypełniona. Wspomniane

105 postępowanie naprawcze jest prowadzone w odniesieniu do samowoli budowlanej

106 popełnionej przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót w dniu [...].02.2007 r.,

107 natomiast roboty wykonane później nie są objęte tym postępowaniem.

108 Zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, wbrew

109 art. 107 § 1 i 3 kpa nie wskazuje, na jakich dowodach organ się oparł, którym odmówił

110 wiarygodności i nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji.

111 Następnie skarżący przedstawił argumentację odnośnie posiadania interesu

112 prawnego w niniejszej sprawie w zw. z art. 19 i 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

113 o drogach publicznych i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i

114 zagospodarowaniu przestrzennym.

115 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej

116 decyzji oraz wniósł o jej oddalenie.

117 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

118 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

119 materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym

120 postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

121 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej

122 ppsa.

123 Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] września 2012 r. [...]

124 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego

125 Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. po raz

126 kolejny umarzającą postępowanie, wszczęte na wniosek Miasta [...], w sprawie

127 wstrzymania budowy ww. budynku handlowo - usługowego oraz rozbudowy,

128 nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego.

129 Skarga jest zasadna, bowiem organy nadzoru budowlanego nienależycie zebrały

130 i oceniły materiał dowodowy, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, błędnie

131 stosując przy tym instytucję umorzenia postępowania.

132 Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009r. Miasto [...] domagało się podjęcia

133 przez organ nadzoru budowlanego natychmiastowych działań zmierzających do

134 zaprzestania kontynuowania robót budowlanych, a zatem wstrzymania przedmiotowej

135 budowy wskazując, że inwestor - pomimo braku wymaganego zezwolenia na

136 wznowienie robót budowlanych, w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu

137 Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2009r., VII SA/Wa 438/09 - nadal kontynuuje

138 budowę. Okoliczność ta była podnoszona również w kolejnych pismach Miasta [...]

139 (pismo z dnia [...] grudnia 2009r. ).

140 W związku z powyższym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 50 a pkt 2 ustawy

141 właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania

142 ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze

143 decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu

144 postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

145 Podkreślić przy tym trzeba, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych

146 wydane w trybie art. 50 ustawy nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym

147 w administracji a zabezpieczeniem jego wykonania jest właśnie art. 50a ustawy.

148 Powołana regulacja dotyczy zatem przypadków nierespektowania przez

149 inwestora nakazów wstrzymania budowy, nakładając na organy nadzoru budowlanego

150 obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po

151 ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ten

152 dotyczy postanowień wydawanych w trakcie procedur legalizujących samowolę

153 budowlaną na podstawie art. 48 ust. 2 oraz art. 49b ust. 2 ustawy oraz na podstawie art.

154 50 ustawy.

155 Wydanie decyzji w oparciu o pkt 1 znosi procedurę legalizacyjną, a na podstawie

156 pkt 2 - co wymaga podkreślenia na gruncie rozpatrywanej sprawy - uniemożliwia

157 prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, do

158 czasu wykonania obowiązku zawartego w tej decyzji.

159 W zależności od oceny, organ zobligowany jest wydać decyzję o nakazie

160 rozbiórki tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu

161 adresatowi postanowienia bądź decyzję o doprowadzeniu obiektu budowlanego do

162 stanu poprzedniego. Wyboru jednej z powołanych form działania organ powinien

163 dokonać po wszechstronnym uwzględnieniu w toku postępowania specyfiki

164 konkretnego obiektu budowlanego. Nakaz przywrócenia obiektu budowlanego do

165 poprzedniego stanu ma wyraźnie restytucyjny charakter. Jego istotą jest przywrócenie

166 obiektu do stanu, w jakim znajdował się on przed rozpoczęciem robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem prawa. Natomiast wydanie drugiej z decyzji powoduje

167 skutki bardziej dotkliwe dla inwestora.

168 W związku z powyższym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było

169 jednoznaczne ustalenie, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie miała

170 zastosowania regulacja, o której mowa w art. 50 a ust. 2 ustawy.

171 W konsekwencji, jako błędne należało ocenić stanowisko organu odwoławczego,

172 że organ powiatowy prawidłowo wskazał, iż wniosek skarżącego z dnia [...] października

173 2009r. nie dotyczył wydania nakazu rozbiórki tylko wstrzymania robót budowlanych, a

174 skoro zgodnie z dokonanymi ustaleniami inwestor od [...] listopada 2.009r. nie prowadzi

175 żadnych robót, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

176 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie zatem dokonanie

177 wnikliwej analizy, w tym w oparciu o dziennik budowy, czy inwestor prowadził roboty po

178 ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. uwzględniając okresy, w

179 których nie był uprawniony do ich kontynuowania.

180 Zbadania będzie wymagała również kwestia rozbiórki i budowy od postaw

181 istniejącego budynku mieszkalnego, jak podnosiło Miasto [...]. W przypadku

182 potwierdzenia powyższych okoliczności organy winny prowadzić odrębne postępowanie

183 w trybie art. 48 ustawy.

184 Nadto, organy winny mieć na uwadze, że ze względu na ustrojową zasadę prawa

185 strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i

186 prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być

187 interpretowany rozszerzająco. Jeżeli podmiot uprawniony żąda rozstrzygnięcia sprawy,

188 nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. O bezprzedmiotowości

189 postępowania nie stanowi bowiem ewentualna bezzasadność żądania strony, gdyż

190 oznacza ona konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją

191 co do istoty.

192 W tym stanie rzeczy - wobec naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz 105 § 1 kpa

193 w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w

194 Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit 2 i art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt 1 i 2

195 sentencji.

196 O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa.