Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r., VII SA/Wa 2376/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r., VII SA/Wa 2376/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na czynność Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty [...] na rzecz A. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 | Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność Starosty [...] z dnia [...] września 2013 roku, polegająca na odmowie zwrotu|

3 |A. K. zatrzymanego prawa jazdy kategorii "B". |

4 |Wniesienie skargi nastąpiło w następującym stanie faktycznym: |

5 |W dniu [...] stycznia 2013 r. policja zatrzymała A. K. dokument prawa jazdy kat. "A:, "B", "T". Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia|

6 |2013 r. Prokurator Rejonowy w [...] orzekł o zatrzymaniu A. K. prawa jazdy. W dniu [...] maja 2013 roku zapadł prawomocny wyrok Sądu |

7 |Rejonowego w [...] sygn. akt [...], którym orzeczono wobec skarżącego zakaz prowadzenia wszystkich pojazdów mechanicznych na okres 2 lat za |

8 |wyjątkiem pojazdów, do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kat. "B". Po otrzymaniu odpisu wyroku z klauzulą prawomocności, Starosta |

9 |[...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. W dniu [...] czerwca |

10 |2013 roku Starosta wydał decyzję zgodnie, z którą cofnięto A. K. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A i T. Powyższą decyzję |

11 |doręczono skarżącemu, który od powyższej decyzji nie złożył odwołania. |

12 |Następnie A. K. wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. wystąpił o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. "B". |

13 |Starosta [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił skarżącemu zwrotu prawa jazdy kat. "B". |

14 |W piśmie tym stwierdził w pierwszej kolejności, że kwestia zwrotu zatrzymanego prawa jazdy nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu |

15 |art. 1 pkt 1 k.p.a. Nie podlega zatem załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej podejmowanej w konkretnej sprawie przez właściwy organ.|

16 | |

17 |Następnie wskazał, że wniosek o wydanie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez skarżącego dokumentu stwierdzającego uprawnienie kat. |

18 |"B" nie może zostać uwzględniony, albowiem prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym |

19 |wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. W świetle art. 12 ust. 1 pkt 2 |

20 |ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony |

21 |prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu, według zaś ust. 2 - |

22 |przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii B1 lub B w okresie obowiązywania zakazu|

23 |prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, lub A. W niniejszej sprawie, |

24 |zdaniem organu, taka sytuacja zachodzi. Wobec powyższego wniosek o wydanie dokumentu stwierdzającego posiadanie przez skarżącego prawa |

25 |jazdy kategorii "B" nie może zostać uwzględniony. Jednocześnie pouczono wnioskodawcę, że w oparciu o przepis art. 3 § 3 oraz art. 52 § 3 |

26 |ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na powyższą czynność administracyjną może wnieść do sądu |

27 |administracyjnego po uprzednim wezwaniu na piśmie organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym dowiedział się lub mógł się dowiedzieć|

28 |o podjętej czynności do usunięcia naruszenia prawa. |

29 |W dniu [...] sierpnia 2013 roku A. K. złożył do Starostwa Powiatowego pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym ponownie |

30 |zwrócił się o wydanie dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnień w zakresie posiadania prawa jazdy kategorii "B". |

31 |W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ pismem z dnia [...] września 2013 roku poinformował skarżącego, że podtrzymuje stanowisko zajęte w |

32 |piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 roku. W zajętym stanowisku Starosta [...] ponownie przywołał argumentację przedstawioną w piśmie z dnia |

33 |[...].08.2013 r. uzasadniając formę załatwienia wniosku skarżącego oraz podstawy nieuwzględniania wniosku. |

34 |W dniu [...] września 2013 roku A. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie Starosty [...] z |

35 |dnia [...] września 2013 r. odmawiające zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii "B". |

36 |W skardze zarzucił: |

37 |naruszenie przepisów prawa poprzez nie podjęcie wszystkich niezbędnych działań służących dokładnemu wyjaśnieniu sprawy a także nie |

38 |wyjaśnienie w sposób wyczerpujący przesłanek, którymi kierował się organ, |

39 |naruszenie praw poprzez nie podanie pełnej podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, |

40 |naruszenie art. 7, 77, k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nie rozpatrzeniu |

41 |całego materiału dowodowego, |

42 |naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. |

43 |Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie rozstrzygnięcia Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. |

44 |W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w pismach skierowanych do |

45 |skarżącego. |

46 |Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |

47 |Na wstępie należy wskazać, że w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr |

48 |153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności|

49 |z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kierując się wskazaniami kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny |

50 |zasadności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa |

51 |materialnego. |

52 |Dodać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami |

53 |skargi oraz powołaną podstawą prawną. |

54 |W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest zatem czynność Starosty, polegająca na odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy (czyli |

55 |dotycząca zachowania się organu) na skutek wniosku skarżącego o dokonanie zwrotu skarżącemu dokumentu stwierdzającego posiadanie prawa |

56 |jazdy kategorii "B". |

57 |W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skierowane do organu żądanie o wydanie i zwrot zatrzymanego prawa jazdy jest sprawą |

58 |administracyjną, którą organ załatwiał w trybie przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami. Dodać też trzeba, że |

59 |sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu obowiązującego |

60 |z daty podjęcia zaskarżonych aktów lub czynności. Przepis art. 102 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami stanowi, że |

61 |starosta wydaje decyzję w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w sytuacjach określonych w tym |

62 |przepisie. Zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem następuje po ustaniu |

63 |przyczyn zatrzymania lub po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem |

64 |upłynął co najmniej rok, warunkiem wydania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego|

65 |sprawdzenia kwalifikacji. Natomiast przepis art. 103 cytowanej ustawy stwierdza, że starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do |

66 |kierowania pojazdami w sytuacjach określonych w tym przepisie. W ust. 3 tegoż artykułu ustawodawca stwierdził, że starosta wydaje decyzję |

67 |administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu |

68 |opłaty ewidencyjnej. Powyższe przepisy nie określają, w jakiej formie winien nastąpić zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub też negatywne |

69 |rozpatrzenie wniosku o zwrot takiego dokumentu złożonego przez uprawnioną osobę. Nie może budzić wątpliwości, że po ustaniu przyczyn |

70 |zatrzymania prawa jazdy, organ winien je zwrócić osobie uprawnionej, jeżeli ustawodawca uzależnia powyższą czynności od spełnienia |

71 |dodatkowych przesłanek, to winien to uczynić po ich spełnieniu (np. po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, po uzyskaniu pozytywnego wyniku |

72 |kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji). Winno to również nastąpić po uchyleniu przez prokuratora postanowienia w przedmiocie zatrzymania |

73 |prawa jazdy, gdy nie został orzeczony przez uprawniony organ (sąd) zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. Przepisy |

74 |ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami nie określają formy prawnej takiej czynności. Zachowanie organu, poprzez "zwrot |

75 |zatrzymanego prawa jazdy" czyli dokonanie działania w formie zwrotu - inaczej mówiąc oddanie prawa jazdy – jest zdaniem Sądu czynnością |

76 |materialno-techniczną. Przez dokonanie czynności zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, jego oddanie osobie uprawnionej, organ podejmuje |

77 |działanie (zachowanie) w ramach sprawy administracyjnej, w drodze czynności materialno-technicznej. W takich okolicznościach zwrot |

78 |zatrzymanego prawa jazdy umożliwia uprawnionemu prowadzenie pojazdów bez konieczności poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a |

79 |zatem odzyskuje on prawo jazdy bez spełnienia dodatkowych warunków i wówczas kontynuuje swoje uprawnienie wynikające z prawa jazdy. |

80 |Niewątpliwie skarżącemu w styczniu 2013 roku zatrzymano prawo jazdy określające uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii A,B,T. w |

81 |oparciu o orzeczenie uprawnionego organu jakim jest prokurator. Następnie w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...], Starosta [...] |

82 |decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami według kategorii A i T. |

83 |W tym miejscu powtórzyć należy, że przepisy ustawy o kierującymi pojazdami mechanicznymi w zakresie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy nie |

84 |stanowią wprost o prawnej formie negatywnego załatwienia wniosku strony przez organ administracji publicznej. Dostrzec należy, że czym |

85 |innym jest odmowa wydania prawa jazdy, a czym innym - odrębnym aktem - odmowa zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Skoro jednak zwrot |

86 |zatrzymanego prawa jazdy (oddanie uprawnionemu prawa jazdy) wywołuje skutek prawny drogą faktów, poprzez dokonanie czynności, to w takiej |

87 |formie nie może nastąpić odmowa zwrotu zatrzymanego prawa jazdy z przyczyn merytorycznych, a w konsekwencji odmowa kontynuacji przyznanego |

88 |uprawnienia. W wyniku odmowy zwrotu skarżącemu prawa jazdy określonej kategorii zostaje on bowiem pozbawiony możliwości wykonywania |

89 |określonych czynności, do których wcześniej nabył uprawnienia. Taka czynność wkracza więc w sferę zakresu uprawnień, jakie posiada |

90 |skarżący. Odnośnie natomiast formy, w jakiej powinna nastąpić odmowa zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, wskazać trzeba, że w ocenie składu |

91 |orzekającego, mając na uwadze upoważnienie ustawowe organu do załatwienia sprawy oraz treść art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., negatywne, |

92 |merytoryczne "rozstrzygnięcie" sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny, winna być dokonana w|

93 |drodze decyzji. Przepis art. 104 § 1 k.p.a stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że |

94 |przepisy kodeksu stanowią inaczej. Ponadto, w kwestii odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, przepisy ustawy wyraźnie nie wyłączają |

95 |możliwości wydania decyzji. Rozstrzyganie wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na podstawie unormowań zawartych w ustawie z |

96 |dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami. Skuteczne wniesienie wniosku w sprawie administracyjnej uruchamia postępowanie |

97 |administracyjne przed właściwym organem. Odmowę zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, poprzedzoną czynnościami procesowymi i dokonaną oceną |

98 |merytoryczną wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy na zasadzie art. 103 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami, |

99 |należy wiązać z decyzją z art. 104 k.p.a. Jeżeli organ stoi na stanowisku, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu zatrzymanego prawa|

100 |jazdy i powołując się w tej materii na normy prawa materialnego odmawia zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, tj. odmawia dokonania czynności |

101 |materialno-technicznej z przyczyn merytorycznych, to takie władcze narzucenie swojego stanowiska powinno być dokonane w drodze decyzji, |

102 |jako aktu władzy. |

103 |Zasygnalizować również trzeba, że sprawy ze skarg na decyzje organów w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy są rozstrzygane |

104 |przez sądy administracyjne (por. np. wyroki NSA: z dnia 17 września 2008 roku, sygn. akt I OSK 1317/07, LEX nr 514029; z dnia 10 listopada |

105 |2011 roku, sygn. akt I OSK 2008/10, LEX nr 1149283; z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1376/11, LEX nr 1113242). Dotychczasowe |

106 |orzecznictwo sądowo-administracyjne nie kwestionowało formy decyzji dla rozstrzygnięć w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy. Na tle |

107 |zbliżonych stanów faktycznych sądy przyjmowały, iż czynność materialno-techniczna właściwa jest jedynie dla pozytywnych rozstrzygnięć. W |

108 |wyroku z dnia 24 marca 2010 r., (sygn. akt I OSK 15557/09, LEX nr 595215) NSA podkreślił, że "dopuszcza się w określonych sprawach |

109 |administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania |

110 |takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której |

111 |załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (postanowienie NSA z dnia 27 września 2009 roku sygn. akt II OSK 230/09 w sprawie |

112 |odmowy wydania dowodu osobistego, wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 roku ,sygn. akt I OSK 850/06 w sprawie odmowy wydania zezwolenia |

113 |zagranicznego; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 roku, sygn. akt II SA 1719/03 w sprawie odmowy wydania danych z ewidencji pojazdów; |

114 |wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 roku, sygn. akt I OSK 509/06, wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 roku, sygn. akt II SA 2083/82 w sprawie |

115 |odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego". |

116 |W rozpoznawanej sprawie organ odmówił natomiast żądanego wnioskiem zwrotu w formie czynności materialno-technicznej. Odmowy tej nie dokonał|

117 |decyzją, pozbawiając stronę gwarantowanych możliwości skorzystania z dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, czyli dwukrotnego |

118 |rozpoznania i rozstrzygnięcia spornej sprawy przez dwa różne organ, stosownie do art. 15 k.p.a. |

119 |Organ rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2013 r. uwzględni poczynione przez Sąd rozważania. Ponieważ została |

120 |stwierdzona bezskuteczność zaskarżonej czynności, gdyż sporna odmowa winna mieć formę decyzji, dlatego Sąd nie mógł dokonać merytorycznej |

121 |oceny, bowiem decyzja administracyjna stanowi odrębny przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Ponadto, w rozstrzyganiu merytorycznym |

122 |sprawy administracyjnej w formie decyzji Sąd nie zastępuje organu, w sytuacji braku takiej decyzji. |

123 |W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził |

124 |bezskuteczność zaskarżonej czynności w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II, na zasadzie art. 200 w zw. z art. |

125 |205 § 2 p.p.s.a |

126 | |

127 | |