Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 2322/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 2322/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. Z. i T. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. uchyla postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011r., znak: [...] wznawiające postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006r. nr [...], IV. uchyla postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011r., znak: [...] przywracające termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego,

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] Główny

3 Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt

4 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t. j.

5 Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa), po rozpatrzeniu odwołania

6 B. i T. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]

7 kwietnia 2011 r., znak: [...] stwierdzającej, że decyzja Wojewody

8 [...] z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] zatwierdzająca projekt

9 budowlany i udzielająca Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia

10 na budowę inwestycji: "Budowa obwodnicy m. N. w ciągu drogi

11 krajowej nr [...] O. – K. od km [...] do km [...]" i

12 opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, została wydana z naruszeniem

13 prawa i odmawiającej jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowionego postępowania

14 mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji

15 dotychczasowej, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011

16 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

17 Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada

18 2006 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg

19 Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę inwestycji: "Budowa obwodnicy m.

20 N. w ciągu drogi krajowej nr [...] O. – K. od km

21 [...] do km [...]". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

22 W dniu 20 lipca 2009 r. B. i T. Z. złożyli wniosek o

23 przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od ww. decyzji

24 Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...].

25 Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...], GINB odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

26 Na powyższe postanowienie B. i T. Z. złożyli skargę

27 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r.,

28 sygn. akt VII SA/Wa 80/10 oddalił skargę na ww. postanowienie. W uzasadnieniu

29 tego wyroku Sąd uznał, że skarżący nie mogą skutecznie domagać się przywrócenia

30 terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, a jedynie żądać wznowienia

31 postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją z powołaniem się na okoliczności

32 wskazane w art 145 §1 pkt 4 kpa oczywiście przy zachowaniu wymogów

33 przewidzianych w rozdziale 12 kpa.

34 W związku z powyższym w dniu 7 czerwca 2010 r. B. i T. Z., zastępowani przez adwokata D. G., złożyli wniosek o

35 przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania

36 zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. W

37 uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, że bez swojej winy nie brali udziału w

38 postępowaniu zakończonym wyżej opisaną decyzją. Jednocześnie wnioskodawcy

39 wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

40 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...]

41 Wojewoda [...] wznowił postępowanie, zawiadamiając wnioskodawców oraz

42 pozostałe [...] postępowania w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej i na tablicy

43 ogłoszeń Urzędu Gminy i Miasta N.

44 Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] Wojewoda [...]

45 stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...]

46 wydana została z naruszeniem prawa i utrzymał ją w mocy, gdyż w wyniku

47 wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w

48 istocie decyzji dotychczasowej.

49 Od powyższej decyzji B. i T. Z. złożyli odwołanie do

50 Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , który - decyzją z dnia [...] listopada

51 2010 r., znak: [...] - uchylił wskazaną wyżej decyzję i przekazał

52 sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu GINB podał, że przed

53 rozpatrzeniem wniosku o wznowienie postępowania organ I instancji winien był

54 rozpatrzyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie

55 postępowania. Dodatkowo GINB zwrócił uwagę na wadliwe sformułowanie sentencji

56 uchylonej decyzji, które nie zostało przewidziane w art. 151 kpa.

57 Postanowieniem wydanym w dniu [...] lutego 2011 r., znak: [...]

58 Wojewoda [...] przywrócił termin do złożenia wniosku o wznowienie

59 postępowania. W uzasadnieniu organ ograniczył się do stwierdzenia, że o możliwości

60 złożenia prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie

61 postępowania administracyjnego B. i T. Z. dowiedzieli się z

62 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 80/10, w związku z czym zachowany został 7-dniowy termin, o

63 którym mowa w art. 58 § 2 kpa.

64 Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...]

65 Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone jego decyzją z dnia [...]

66 listopada 2006 r.

67 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...], Wojewoda

68 [...] stwierdził wydanie decyzji z dnia listopada 2006 r. Nr [...] z

69 naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia z uwagi na to, że we wznowionym

70 postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającej w istocie decyzji

71 dotychczasowej.

72 Po rozpatrzeniu odwołania B. i T. Z. od powyższej

73 decyzji GINB wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., znak

74 [...] uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą

75 postępowanie organu I instancji.

76 W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały

77 przesłanki do przywrócenia terminu do złożenia przez B. i T. Z. wniosku o wznowienie postępowania. Niezasadnie zatem organ I

78 instancji przywrócił skarżącym termin do dokonania wyżej wskazanej czynności

79 procesowej. W konsekwencji bezzasadne było także wznowienie postępowania

80 zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r.

81 Na wymienioną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w

82 dniu 5 września 2011 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

83 Warszawie złożyli B. i T. Z.

84 Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 58 § 1 kpa w zw. z art.

85 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa. W ocenie skarżących nieuprawnione jest twierdzenie organu, że

86 ponoszą oni winę w niedochowaniu terminu doi złożenia wniosku o wznowienie

87 postępowania. Dodatkowo wskazali, że organ niewłaściwie zakwalifikował ich

88 odwołanie z dnia 15 lipca 2009 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]

89 listopada 2006 r., Nr [...], które mogło być potraktowane jako wniosek o

90 wznowienie postępowania administracyjnego.

91 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

92 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

93 Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

94 ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd

95 administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności

96 administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym

97 wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o

98 postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.

99 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany

100 zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

101 Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy

102 stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została

103 wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik

104 sprawy.

105 W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd co do zasady podzielił

106 argumentację GINB zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącą

107 niezasadności przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie

108 postępowania B. i T. Z.

109 Stosownie do treści art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego

110 (t.j.Dz.U.2000 Nr 98, poz. 1071 - dalej k.p.a.) podanie o wznowienie postępowania

111 wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej

112 instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o

113 okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z § 2

114 powołanego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z

115 przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (braku udziału strony w postępowaniu

116 administracyjnym bez jej winy) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o

117 decyzji.

118 W toku postępowania administracyjnego skarżący argumentowali, że o

119 podstawie do wznowienia postępowania dowiedzieli się z wydanego przez

120 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa

121 80/10, w którym wskazano, iż skarżącym przysługuje prawo do żądania wznowienia

122 postępowania.

123 Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Należy bowiem podkreślić, że

124 miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania liczy się od dnia,

125 w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji, a nie od dnia, w którym strona

126 powzięła wiadomość o możliwości wznowienia postępowania (tak również NSA w

127 wyroku z dnia 19 marca 2008, sygn. akt II OSK 276/07). Jak wynika z akt sprawy o

128 wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] skarżący wiedzieli najpóźniej w

129 dniu 20 lipca 2009 r., tj. w dniu złożenia wniosku o przywrócenie terminu do

130 wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.

131 Składając wniosek o przywrócenie terminu skarżący zobligowani byli do

132 uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy. Skarżący nie

133 wykazali jednak w żaden sposób, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania z

134 ponad półrocznym opóźnieniem było usprawiedliwione. Należy zatem - co do zasady

135 podzielić - wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że w niniejszej sprawie nie

136 zaistniały przesłanki tak do przywrócenia terminu do złożenia podania o wznowienie

137 postępowania, jak i wszczęcia postępowania wznowieniowego.

138 Tym niemniej uszło uwadze organu odwoławczego, iż skutkiem wydania

139 zaskarżonego rozstrzygnięcia jest pozostawienie w obrocie prawnym dwóch

140 wadliwych aktów administracyjnych, tj. postanowienia Wojewody [...] z

141 dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...], przywracającego skarżącym termin

142 do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, oraz

143 postanowienia tego organu z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...],

144 wznawiającego postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z

145 dnia [...] listopada 2006 r.

146 W tym miejscu wskazać trzeba, ze stosownie do treści art. 135 p.p.s.a Sąd

147 stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku

148 do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach

149 prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla

150 końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że przeprowadzana przez sądy

151 administracyjne kontrola działalności administracji publicznej nie ogranicza się

152 jedynie do zaskarżonych aktów administracyjnych, lecz obejmuje również inne

153 rozstrzygnięcia wydane w toku całego postępowania. Wojewódzki Sąd

154 Administracyjny jest zatem uprawniony do pozbawienia bytu prawnego wszystkich

155 naruszających prawo rozstrzygnięć, wydanych w sprawie.

156 W rezultacie konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego

157 zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także ww.

158 postanowień Wojewody [...].

159 Ponadto należy zauważyć, że w odwołaniu z dnia 15 lipca 2009 r. B. i

160 T. Z. jednoznacznie wskazywali na pozbawienie skarżących

161 możliwości udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt

162 4 kpa) informując jednocześnie w dołączonym wniosku o przywrócenie terminu, że o

163 zaskarżonej decyzji dowiedzieli się w dniu 14 lipca 2009 r. w trakcie rozmowy z

164 pracownikiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W związku z powyższym, pomimo złożenia przez skarżących

165 odwołania i wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia rzeczą organu było

166 ustalenie, czy pismo z dnia 15 lipca 2009 r. nie nosi w istocie cech wniosku o

167 wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu nie istnieją obiektywne przeszkody do

168 takiej właśnie kwalifikacji prawnej pisma skarżących. Ocena ta jest zgodna ze

169 stanowiskiem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 6

170 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 80/10, w którym Sąd jako prawidłową uznał

171 odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wskazując jednakże na

172 ewentualność wznowienia postępowania.

173 Wojewoda [...] zobowiązany będzie ponownie rozpatrzyć sprawę

174 biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w niniejszym wyroku oraz ocenę prawną

175 dotyczącą treści i charakteru pisma skarżących z dnia 15 lipca 2009 r. Organ będzie

176 miał również na uwadze, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie z dnia [...]

177 sierpnia 2010 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego. W rezultacie,

178 pomimo wadliwego uzasadnienia tego postanowienia w części dotyczącej daty

179 złożenia wniosku, organ powinien rozważyć pozostawienie tego postanowienia w

180 obrocie prawnym i prowadzenia dalszego postępowania w celu merytorycznego

181 rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 kpa.

182 Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

183 podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w

184 sentencji.

185 Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 ww.

186 ustawy.