Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r., VII SA/Wa 2289/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r., VII SA/Wa 2289/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi Międzynarodowych Targów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłacenia kosztów wykonanej ekspertyzy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Międzynarodowych Targów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 5600 (pięć tysięcy sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Sygnatura akt VII SA/Wa 2289/10

UZASADNIENIE

3 Decyzją z dnia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu

4 wniosku M. Sp. z o. o. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję (nazwaną postanowieniem) z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...], zobowiązującą M. Sp. z o.o. do wpłacenia kwoty 180 650,00 złotych (sto osiemdziesiąt tysięcy sześćset pięćdziesiąt złotych) z tytułu kosztów wykonania ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie M.,

5 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na stepujące ustalenia faktyczne i prawne:

6 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r., zobowiązał M. Sp. z o.o. do wpłacenia kwoty 180 650,00 zł z tytułu kosztów wykonania ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie M..

7 Spółka M., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

8 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu

10 Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 879/09, prawomocnym

11 wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 851/10, uchylił ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r.

12 W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ II instancji, stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 851/10 stwierdził, że wydane w dniu [...] lipca 2008r. rozstrzygnięcie GINB dotyczące kosztów zleconych ekspertyz posiada wszelkie cechy decyzji administracyjnej i tak (mimo błędnej nazwy) winno być traktowane. To zaś oznacza, iż od ww. rozstrzygnięcia z [...] lipca 2008 r. wydanego przez organ centralny przysługiwał stronie — stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a. — wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

13 Mając na względzie powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał formalnego sprawdzenia wniosku M. Sp. z o. o. Wymieniony wyżej wniosek nie zawiera braków formalnych, podlegających uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 Kpa oraz został złożony w ustawowym terminie (postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego

14 z dnia [...] lipca 2008r. doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 17 lipca 2008 r., zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nadano w dniu 24 lipca 2008r.)

15 Rozpatrując sprawę ponowne organ stwierdził, ze w toku prowadzonego przez

16 Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania wyjaśniającego przyczyny i okoliczności powstania katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie M. przy ul. [...] w K. w związku z niezbędnością ustalenia przyczyn katastrofy GINB zlecił Politechnice [...] w G. (umowa z dnia 24 lutego 2006 r., oraz Politechnice [...] (umowa z dnia 24 lutego 2006 r.,) wykonanie ekspertyz dotyczących "Analizy przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego przy ul. [...] w C. na terenie M.".

17 Wskazać należy, że zlecenie przedmiotowych ekspertyz ze względu na skalę i rozmiar katastrofy, jej szybki przebieg, wielkość obiektu budowlanego i stopień skomplikowania jego konstrukcji, który uległ katastrofie, było konieczne i niezbędne do ustalenia w sposób jednoznaczny i bardzo precyzyjny przyczyn katastrofy.

18 Wysokość kosztów sporządzenia ekspertyz wynika z powyżej wskazanych umów z dnia 24 lutego 2006 r. zawartych przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego z Politechniką [...] w G. oraz Politechniką [...].

19 Zgodnie z art. 78 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane organ, o którym mowa w ust. 1, może zlecić na koszt inwestora, właściciela łub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy.

20 Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, organ stwierdził, że konieczne jest

21 zobowiązanie M. sp. z o.o. do wpłacenia stosownej kwoty.

22 Odnosząc się do zarzutu Skarżącej spółki, że zobowiązanie strony do uiszczenia kosztów przedmiotowych ekspertyz nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej GINB zauważył, że Sąd Apelacyjny w K. I Wydział Cywilny w postanowieniu z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt [...], przesądził, że sprawa kosztów przedmiotowych ekspertyz nie jest sprawą cywilną ani w materialnoprawnym ani w formalnoprawnym znaczeniu i podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 879/09.

23 Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 78 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na nałożenie na M. Sp. z o. o. obowiązku pokrycia całości kosztów wykonania przedmiotowych ekspertyz organ zauważył, że zgodnie regulacją w/w artykułu kosztami ekspertyzy może być obciążony inwestor, właściciel lub zarządca nieruchomości. Nałożenie na zarządcę nieruchomości obowiązku uiszczenia kosztów ekspertyz nie przesądza, że właściciel nieruchomości nie może partycypować w kosztach wykonania ekspertyzy, jednakże kwestia wzajemnych rozliczeń pomiędzy zarządcą i właścicielem nie jest rozstrzygana decyzją administracyjną bowiem wykracza poza zakres postępowania administracyjnego, jako że jest sprawą o charakterze cywilnym.

24 M. Spółka z o.o., wniosły skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

25 Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania a to::

26 - art. 104 kpa w zw. z art. 140 kpa i 127§3 kpa w zw. z art. 1 kpa poprzez wydanie decyzji w sprawie, która nie należy do zakresu działania władczego organów administracji; w uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca podniosła, że okoliczność wydania przez Sąd Apelacyjny w K. postanowienia z dnia 27 maja 2008r. nie przesądza kwestii charakteru spornej należności; postanowienie o odrzuceniu pozwu nie korzysta bowiem z powagi rzeczy osądzonej a zatem orzeczenie Sądu Apelacyjnego w K. nie jest wiążące dla organu;

27 - art. 264§1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...].07.2008r. mimo tego że orzeczenie o kosztach, o których mowa w art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego jest postanowieniem w przedmiocie kosztów postępowania i winno zostać wydane wraz z decyzją kończącą postępowanie w sprawie. ;

28 - art. 19 kpa w zw. z art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego i w zw. z art. 83 ust. 1 tego prawa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez niewłaściwy organ;

29 - art. 6, 7, 9 – 11 i 61 §4 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez przeprowadzenia uprzednio prawidłowego postępowania administracyjnego albowiem nie zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie obciążenia strony kosztami ekspertyz i pozbawienie strony udziału w tym postępowaniu oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego materiału dowodowego.

30 - naruszenie art. 127 §3 w zw. z art. 140 i 77§1 oraz 107§3 kpa poprzez brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

31 - naruszenie art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez obciążenie strony kosztami sporządzenia ekspertyz zleconych przez podmiot inny niż określony w art. 78 ust. 2 prawa budowlanego oraz nieuzasadnionymi kosztami sporządzenia ekspertyz

32 - naruszenie art. 86 ustawy z 11 marca 2994r. o podatku od towarów i usług poprzez wyłączenie prawa strony do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.

33 W konkluzji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

34 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

35 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

36 Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

37 Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

38 Jednocześnie przypomnieć należy treść art. 170 tej ustawy, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

39 Niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010r. w sprawie VII SA/Wa 851/10 uchylił zaskarżone wówczas postanowienie. Wprawdzie kontrolowane przez Sąd w tym wyroku rozstrzygnięcie miało jedynie charakter formalny – dotyczyło niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jednakże biorąc pod uwagę, że Sąd związany był dodatkowo oceną prawną przedstawioną w wyroku NSA z dnia 16 marca 2010r. w sprawie II OSK 879/09 Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę związany jest przedstawioną w tych rozstrzygnięciach oceną prawną. I tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10.06.2010r. wskazał, że NSA jednoznacznie przesądził, iż rozstrzygnięcie GINB z dnia [...] lipca 2008r. wydane w oparciu o art. 78 §2 Prawa budowlanego stanowi w istocie decyzję administracyjną. W tej sytuacji nie może się ostać zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 264 §1 kpa. Skoro w poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji rozstrzygnięciach NSA i WSA wskazuje się, że ustalenie kosztów ekspertyz winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej to wskazaniem tym związany był organ administracji a obecnie Sąd rozpoznający niniejszą skargę. Nie może przy tym ujść uwadze, że skarga kasacyjna również zawierała zarzut naruszenia art. 264§2 kpa a NSA nie uznał skargi w tej części za zasadną.

40 Również jako niezasadny należało uznać zarzut wydania przez organ decyzji w sprawie, która nie należy do zakresu działania władczego organów administracji. W tej kwestii jednoznacznie wypowiedział się NSA w cyt. wyżej wyroku, w którym wskazał, że " istotnie w powołanym wyroku z dnia 14 lipca 2008r. NSA uznał, że koszty, o których mowa w powołanym przepisie art. 78 ust. 2 mają charakter cywilny co rzutować musi na drogę ich dochodzenia. W dacie orzekania Sąd nie znał jednak stanowiska Sądu Apelacyjnego w K. I Wydziału Cywilny wyrażonego w postanowieniu z dnia 27 maja 2008r. ([...]) odrzucającym pozew Skarbu Państwa – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. przeciwko M. o zapłatę kosztów ekspertyz z uwagi na uznanie, że sprawa tych kosztów nie jest sprawą cywilną ani w materialnoprawnym ani w formalnoprawnym znaczeniu i podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym". W konsekwencji zatem tą oceną związany jest Sąd w niniejszej sprawie.

41 Podobnie należy ocenić kwestie właściwości organów orzekających w niniejszej sprawie to jest zarzut naruszenia art. 19 kpa. Nie odnosząc się bowiem do trafności tego zarzutu wskazać należy, że Sąd administracyjny badając zaskarżone rozstrzygnięcie ma obowiązek skontrolować jego legalność w pierwszej kolejności w zakresie uchybień, które miałyby prowadzić do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 19 kpa został postawiony przez skarżącą Spółkę już w skardze na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008r. (niezależnie od tego, że kwestia właściwości jest badana przez Sąd z urzędu). Sąd nie dostrzegł tego rodzaju uchybienia. Na uchybienie to nie wskazał także NSA w wyroku z dnia 16.03.2010r. W konsekwencji również ta kwestia - w ocenie Sądu - została przesądzona w wymienionych wyżej wyrokach.

42 Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 w zw. z art. 127§3 i 140 kpa poprzez uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego materiału dowodowego. Wprawdzie z akt administracyjnych nie wynika, ażeby Spółka została powiadomiona przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika wszak, że skarżąca (w innym postępowaniu) została poinformowana przez GINB o zleceniu wykonania ekspertyz. Niekwestionowane jest również to, że skarżąca znała koszty sporządzenia tych ekspertyz i że wynikały one ze złożonych faktur. Biorąc pod uwagę, że wydane rozstrzygnięcie opiera się jedynie na fakturach wystawionych przez jednostki sporządzające ekspertyzy Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 10 kpa pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Takie stanowisko jest tym więcej uzasadnione, że skarżąca spółka złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (pomimo błędnego pouczenia) a zatem nie została pozbawiona udziału w postępowaniu.

43 Natomiast nie można odmówić słuszności zarzutom skargi odnoszącym się do nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

44 I tak rację ma skarżący, że wbrew obowiązującym zasadom: prawdy obiektywnej i przekonywania stron organ nie wyjaśnił zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że zaistniała w niniejszej sprawie konieczność wyjaśnienia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie M.. W konsekwencji – zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego organ może zlecić sporządzenie ekspertyzy jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy. O ile bez wątpienia niezbędne było w niniejszej sprawie sporządzenie ekspertyzy w celu wyjaśnienia przyczyn katastrofy, o tyle organ w żaden sposób nie wyjaśnił (mimo – dodatkowo - takiego zarzutu we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ) przyczyn, dla których zlecił sporządzenie 2 ekspertyz: jednej przez Politechnikę [...] a drugiej przez Politechnikę [...]. Zarzut ten jest tym więcej uzasadniony, że po pierwsze obie umowy zostały zawarte w tej samej dacie a zatem organ nie może skutecznie podnosić, że jedna ekspertyza niezbyt dokładnie, nierzetelnie wyjaśnia przyczyny katastrofy. Po drugie – co nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy co do przedmiotowej katastrofy organy ścigania (prokuratura) prowadzi odrębne postępowanie, w którym również zlecono sporządzenie ekspertyzy (oświadczenie pełnomocnika skarżącej złożone na rozprawie dnia 15.03.2011r. ). Organ nie wyjaśnił dlaczego nie mógł skorzystać z tego dowodu w związku z treścią art. 75§1 kpa.

45 Reasumując, wbrew twierdzeniom strony skarżącej – o ile co do zasady organ może zlecić więcej niż jedną ekspertyzę, o tyle w każdym wypadku musi uzasadnić przyczyny, dla których obciąża stronę kosztami więcej niż 1 ekspertyzy. Nie może stanowić natomiast podstawy ponoszenia omawianych kosztów chęć "wzmocnienia argumentacji" przez organ.

46 Niewyjaśnienie tych okoliczności skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa w związku z art. 78 ust. 2 Praw budowlanego. Dodatkowo wskazać należy, że – jak zostało wyżej wskazane – brak wyjaśnienia tych okoliczności zostało podniesione także we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ mimo ciążącego na nim obowiązku ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy nie odniósł się do wskazanej kwestii. Próżno także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poszukiwać odniesienia do zarzutu naruszenia art. 86 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług.

47 W konsekwencji zatem Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, która nakłada – w ar. 15 i 138 kpa na organ odwoławczy obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

48 Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej co do naruszenia art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie nałożenia obowiązku poniesienia kosztów ekspertyzy na niewłaściwy podmiot. Omawiany przepis wskazuje, że obowiązek ten może być nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. A zatem trafnie wskazał organ, że nałożenie obowiązku poniesienia kosztów ekspertyzy jedynie na zarządcę nie stoi w sprzeczności z w/w przepisem natomiast kwestie wzajemnych rozliczeń stron nie należą do kompetencji organów administracji.

49 I wreszcie jako niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez zobowiązanie skarżącej do zapłaty należności wynikających z nieważnych umów. Nie jest rzeczą Sądu administracyjnego ani organu administracji ocena czy umowy zawarte w Politechniką [...] oraz [...] są ważne jednakże nawet gdyby uznać ten zarzut za zasadny to i tak pozostawałby on bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem dla obciążenia kosztami ekspertyz w oparciu o art. 78 ust. 2 nie jest wymagane zawarcie umowy cywilnej.

50 Z tych wszystkich względów – w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7, 77§1, 80. 107§3, 15 i 138 §1 pkt. 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

51 Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną.

52 Z tych względów w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

53 Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy,

54 .