Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., VII SA/Wa 2121/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., VII SA/Wa 2121/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w

3 związku z art. 104 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

4 administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7

5 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.), po

6 rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" reprezentowanej

7 przez adwokata M. O. od decyzji Starosty [...] Nr

8 [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], zatwierdzającej

9 projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku

10 mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym

11 pomiędzy ulicami J. i F. na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...] w

12 P. i zjazdu na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...] w P. oraz

13 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku

14 mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym

15 pomiędzy ulicami J. i F. - uchylił decyzję organu pierwszej

16 instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na

17 budowę ww. inwestycji.

18 Uzasadniając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art.

19 35 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego przewiduje wprawdzie możliwość zatwierdzenia

20 projektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji o

21 zatwierdzeniu projektu budowlanego, jednakże nie przewiduje możliwości odrębnego

22 zatwierdzenia poszczególnych części składowych tego projektu, tj. projektu

23 zagospodarowania działki lub trenu i projektu architektoniczno - budowlanego.

24 Sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia Starosty [...] "zatwierdzam

25 projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji (...)" nie znajduje uzasadnienia w

26 obowiązujących przepisach prawa budowlanego.

27 Ponadto, Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2

28 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto

29 złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do

30 dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treścią powyższego

31 oświadczenia jest deklaracja o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością

32 na cele budowlane. W myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 11 Prawa

33 budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

34 należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania

35 wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku

36 zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót

37 budowlanych.

38 Na gruncie niniejszej sprawy inwestor wywodzi prawo do dysponowania na

39 cele budowlane nieruchomościami o nr ew. [...] i [...] z decyzji Burmistrza Miasta i

40 Gminy P. zezwalającej na budowę zjazdu i połączenie z drogą publiczną.

41 Decyzja organu administracji publicznej, jaką jest ww. rozstrzygnięcie Burmistrza

42 Miasta i Gminy P., nie może stanowić "stosunku zobowiązaniowego", w

43 rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przez "stosunek

44 zobowiązaniowy" rozumieć należy umowę (np. najmu, dzierżawy), z której mogą

45 wypływać uprawnienia inwestora do zabudowy nieruchomości. Niedopuszczalne było

46 więc w przedmiotowej sprawie uznanie, że akt administracyjny można zakwalifikować

47 jako "stosunek zobowiązaniowy" i uznać, że inwestor dysponuje prawem do

48 zabudowy wskazanych w nim nieruchomości. Co więcej, istnienia stosunku

49 zobowiązaniowego uprawniającego do korzystania z nieruchomości na cele

50 budowlane nie można wyprowadzać z biernego zachowania się właściciela

51 nieruchomości, polegającego na niesprzeciwianiu się budowie na gruncie

52 stanowiącym jego własność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany

53 jest pogląd, że zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do

54 dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w

55 sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (wyrok Naczelnego Sądu

56 Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt: IV SA 316/98). Dlatego też

57 zgody Burmistrza Miasta i Gminy P. do dysponowania przez inwestora

58 działką należącą do Gminy, nie można upatrywać ani w piśmie z dnia [...] stycznia

59 2013 r., ani z braku wyraźnego sprzeciwu, pomimo wiedzy o toczącym się

60 postępowaniu administracyjnym przed organem administracji architektoniczno -

61 budowlanej.

62 Organ drugiej instancji wskazał, że dla wyczerpującego zebrania materiału

63 dowodowego, organ odwoławczy pismem z dnia [...] lipca 2013 r., wezwał inwestora do

64 przedłożenia dokumentu, z którego wynika jego prawo do dysponowania nieruchomościami o nr ew. [...] i [...] na cele budowlane. W odpowiedzi inwestor

65 wskazał, że w jego ocenie wystarczającym dokumentem uzasadniającym jego prawo

66 jest decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. zezwalająca na budowę zjazdu i

67 połączenie z drogą publiczną. Dodał również, że Starosta [...] decyzją Nr

68 [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], zatwierdził

69 projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę publicznego zjazdu z drogi

70 publicznej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i

71 garażem podziemnym oraz miejsc postojowych i chodnika. W ocenie organu

72 odwoławczego przedłożone przez inwestora dokumenty nie są wystarczające do

73 uzyskania przez niego decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

74 Organ odwoławczy podkreślił, że gdy prawo do dysponowania nieruchomością

75 na cele budowlane kwestionowane jest w toku postępowania przez inną osobę,

76 organ zobowiązany jest tę kwestię wyjaśnić nie poprzestając wyłącznie na

77 odnotowaniu faktu złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele

78 budowlane, a szczególny obowiązek spoczywa w tym zakresie na inwestorze (wyrok

79 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r., sygn.

80 akt: II SA/Kr 1766/12). Taka sytuacja miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy.

81 Prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało

82 zakwestionowane w odwołaniu od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a

83 kwestia ta zbadana przez organ odwoławczy. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku

84 gdy inwestor przedkłada organowi administracji architektoniczno - budowlanej projekt

85 budowlany, wraz z jego integralną częścią jaką jest projekt zagospodarowania

86 terenu, winien oświadczyć, że dysponuje na cele budowlane nieruchomościami

87 objętymi jego zamierzeniem inwestycyjnym, wymienionymi we wniosku o pozwolenie

88 na budowę. Zgodnie z art.34 ust. 4 Prawa budowlanego, projekt budowlany (a więc

89 także i jego części składowe, np. projekt zagospodarowania terenu), podlega

90 zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie natomiast do art. 33

91 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy

92 dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na

93 cele budowlane. Niemożliwe jest, w świetlne przytoczonych przepisów, uzyskanie

94 decyzji zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej pozwolenia na budowę, bez

95 złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na

96 cele budowlane. Oświadczenie złożone przez inwestora przed organem pierwszej

97 instancji zostało zweryfikowane przez organ odwoławczy. W wyniku jego badania ustalono, że nie spełnia ono wymogów z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, tak jak to

98 już zostało wskazane powyżej. Stąd organ odwoławczy przyjął, że inwestor nie

99 wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...] i

100 [...].

101 Ponadto, Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z ugruntowana linią

102 orzeczniczą sądów administracyjnych miejsca parkingowe muszą być

103 zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana

104 inwestycja ma być realizowana. Zarówno gramatyczna jak i celowościowa wykładnia

105 § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w

106 sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z

107 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm), który brzmi - zagospodarując działkę budowlaną,

108 należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca

109 postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym

110 również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby

111 niepełnosprawne - prowadzi do wniosku, że miejsca parkingowe muszą być

112 zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana

113 inwestycja ma być realizowana. Istotą unormowania ww. przepisu, stanowiącego

114 materialne prawo administracyjne, jest bowiem doprowadzenie do tego, aby nowa

115 inwestycja budowlana w zakresie parkowania, nie obciążała wyłącznie, czy też w

116 dużej mierze dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach). Inwestor z woli

117 ustawodawcy, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, ma związane z

118 tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym również

119 obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych

120 dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o udzielenie

121 pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14

122 listopada 2007 r., sygn. akt: II OSK 1498/06).

123 Organ odwoławczy uznał za niezasadne pozostałe zarzuty wskazane w

124 odwołaniu.

125 Na marginesie Wojewoda [...] zauważył, że wniosek o zatwierdzenie

126 projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę powinien być wniesiony na

127 wzorze wniosku, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23

128 czerwca 2003 r., w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia

129 o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji

130 o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1127 ze zm.), wydanym na

131 podstawie art. 32 ust. 5 Prawa budowlanego.

132 Zdaniem organu drugiej instancji, z uwagi na uchybienie wskazane powyżej,

133 należało uchylić decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lutego

134 2013 r., znak: [...] i odmówić zatwierdzenia projektu

135 zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji oraz odmówić zatwierdzenia projektu

136 budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

137 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na

138 powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w P.

139 domagając się jej uchylenia i przekazania organowi sprawy do ponownego

140 rozpoznania.

141 Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 oraz 77 § 1

142 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez

143 nierozpoznanie przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów podniesionych w

144 złożonym odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr

145 [...]; naruszenie przepisów postępowania tj. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to

146 naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieustosunkowanie się w

147 uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] do wszystkich zarzutów

148 podniesionych w odwołaniu.

149 Strona odwołująca się w złożonym odwołaniu od decyzji Starosty

150 [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] przedstawiła sześć zarzutów

151 odnośnie wskazanego rozstrzygnięcia. Wśród tych zarzutów znalazły się zarzuty

152 naruszenia przepisów postępowania, jak też zarzuty naruszenia prawa materialnego.

153 Z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr

154 [...] wynika, że organ odwoławczy uwzględnił dwa z przedstawionych zarzutów

155 strony odwołującej się. Niemniej jednak pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu

156 nie zostały przez organ odwoławczy rozpoznane. Tego rodzaju rozstrzygnięcie

157 organu uniemożliwia jego pełną ocenę pod kątem odpowiednich, a przytoczonych w

158 odwołaniu przepisów postępowania, czy też przepisów prawa materialnego. Ponadto

159 rozpoznanie odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w ww. sposób przez

160 Wojewodę [...] rodzi również wątpliwości z punktu widzenia zasady

161 ogólnej postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 K.p.a. - czyli

162 dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto uzasadnienie

163 zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

164 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej

165 prezentowaną argumentację.

166 Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył,

167 że popiera skargę, jako skargę na uzasadnienie organu. Podniósł, że inwestor nie

168 odstąpi od realizacji inwestycji zatem uzasadnienie ma znaczenie dla kolejnych

169 rozstrzygnięć organu.

170 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

171 Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1

172 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z

173 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go

174 aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów

175 obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

176 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada

177 przepisom prawa.

178 Sąd podziela argumentację organu drugiej instancji, zgodnie z którą wniosek

179 o udzielenie pozwolenia na budowę, w świetle złożonego projektu i pozostałych,

180 przedłożonych przez inwestora dokumentów nie zasługiwał na uwzględnienie.

181 Zasadnie organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił

182 zatwierdzenia projektu oraz wydania pozwolenia na budowę.

183 Uzasadnienie organu drugiej instancji, było w pełni przekonywujące dla

184 inwestora, który nie skorzystał z prawa skargi sądowej od decyzji ostatecznej.

185 Zarzuty skarżącej Wspólnoty, podniesione w skardze do tutejszego Sądu

186 sprowadzają się do twierdzenia, że organ drugiej instancji, z naruszeniem zasad

187 procedury administracyjnej, nie rozważył wszystkich zarzutów, jakie Wspólnota

188 podnosiła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

189 Teza powyższa nie jest nie uzasadniona. Sąd ocenia uzasadnienie decyzji

190 organu drugiej instancji, jako w pełni odpowiadające wymogom określonym w art.

191 107 § 3 k.p.a.

192 Organ drugiej instancji rozważył, podnoszoną w odwołaniu okoliczność braku

193 dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Zbadał także

194 podnoszoną w odwołaniu kwestię prawidłowość projektu w zakresie ilości miejsc

195 postojowych. Ocena tych okoliczności sprawy zdecydowała o rozstrzygnięciu jakie

196 organ drugiej instancji podjął.

197 Brak odniesienia się, przez organ drugiej instancji, do zarzutów procesowych

198 odnośnie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz, co do oddziaływania

199 inwestycji w świetle złożonego projektu, na nieruchomość Wspólnoty, w żaden

200 sposób nie można ocenić jako wadę decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

201 Podkreślmy, doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu

202 pierwszej instancji i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

203 Jak stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. - Sąd uwzględnia skargę na decyzję jeżeli

204 stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

205 naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

206 inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na

207 wynik sprawy.

208 W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest dotknięta, żadna z opisanych

209 powyżej wad. Ponadto, zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji zasady

210 dwuinstancyjności postępowania w rozumieniu art. 15 k.p.a., jest bezpodstawny.

211 Organ odwoławczy, zgodnie z obowiązkiem rozpoznania sprawy w jej całokształcie,

212 miał prawo dokonania odmiennej, od organu pierwszej instancji, oceny tego, czy

213 wniosek o pozwolenie na budowę zasługuje na uwzględnienie.

214 Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł

215 jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a.