Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2024 r., VII SA/Wa 207/24
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2024 r., VII SA/Wa 207/24
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 grudnia 2023 r. znak; DOZ-OAiK.650.766.2023.SW w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
2 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) postanowieniem z 7 grudnia 2023 r., po rozpoznaniu zażalenia B. G. – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2023 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynku jednorodzinnego na części działki nr [...] we W, leżącej w granicach historycznego układu przestrzennego osiedla B. ujętego w gminnej ewidencji zabytków (zarz. nr . z 24.11.2014 r.).
3 Minister wskazał na art. 3 ust. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.), który stanowi, że układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochronie podlega zatem układ przestrzenny tej części miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, parametry przestrzenne zabudowy oraz jej dominujące formy.
4 Osiedle B. wytyczono w 1898 r., jako uzupełnienie wcześniejszego, osiedla B. Autorami projektu byli A. V. S. i A. F. Założenie opierało się na popularnych wówczas ideach C. S., podkreślających istotę aspektów estetycznych i konieczność odejścia od przeskakiwanych przestrzeni urbanistycznych, bazujących na prostych formach geometrycznych. Zaprojektowano je w oparciu o poprowadzone łukowo ulice: R., U., S., O. i P., wśród których umieszczono skwer ze stawem. W pierwszej dekadzie XX w. zabudowano kwartały ograniczone ulicami: P., R. i S., oraz zachodnią pierzeję ul. R., a kwartały między ulicami: S., P., O. i R. zagospodarowano częściowo. Większość kwartałów przeznaczono pod zabudowę willową, jednak w pewnych miejscach wprowadzono także zabudowę zwartą. Stylistycznie architektura osiedla jest zróżnicowana. Ul. O. zabudowana jest w większości we frontowych częściach działek dwu lub trzykondygnacyjnymi domami jednorodzinnymi, tworzącymi jedną linię zabudowy. W kwartale między ulicami O., S., P. i G. w drugiej połowie XX w. znacząco przekształcono układ. Wytyczono niewielką wewnętrzną uliczkę - odnogę ul. O., przy której powstały budynki na dz. nr [...] Tak zagospodarowano relatywnie dużą, historycznie wolną od zabudowy zieloną przestrzeń kwartału.
5 Projekt decyzji ustala: - funkcja mieszkaniowa jednorodzinna; odstąpienie od wyznaczania linii zabudowy wobec usytuowania w drugiej linii zabudowy; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji do 0,23; udział powierzchni biologicznie czynnej min. 40%; szerokość elewacji frontowej (od ul. O.) do 12,5 m; dach plaski lub stromy; dla płaskiego: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 8 m od poziomu terenu; wysokość maks. 8m od poziomu terenu; dla stromego: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub okapu: do 4 m od poziomu terenu; kąt nachylenia połaci dachowych od 350 do 450; wysokość głównej kalenicy do 8 m od poziomu terenu; układ połaci: dach dwuspadowy lub wielospadowy.
6 Organ podkreślił, że jedną z istotnych cech układu jest niewielkie zagęszczenie zabudowy i duży udział zieleni. Inwestycja zagęści zabudowę, uszczuplając tereny zielone. Z historycznych map osiedla wynika, że budynki mieszkalne sytuowano w częściach frontowych, w jednej linii, a tył stanowiły ogrody. Projekt wprowadza drugą linię zabudowy w miejscu, gdzie historycznie znajdował się obszar zielony.
7 Co do przekształcenia ul. O. i faktu, że działka nr [...] historycznie nie stanowiła ogrodu willi przy ul. O., Minister stwierdził, że wytyczenie niewielkiej uliczki w głąb kwartału i jej zabudowa nowymi budynkami negatywnie wpłynęła na układ urbanistyczny, nie stanowi jednak drugiej linii zabudowy. Budynki mają adres ul. O., co nie wpływa na to, że uległ zmianie bieg ulicy i rozwidla się ona w drugą, odrębną jezdnię. Jedną linię zabudowy zatem zachowano, gdyż budynki, które - zdaniem strony - znajdują się w drugiej linii zabudowy, leżą przy osobnej ulicy, która mimo tej samej nazwy, ma inny przebieg, co nie może być precedensem dalszych naruszeń i doprowadziłoby do całkowitej degradacji obszaru.
8 Natomiast odnośnie okoliczności, że obszar inwestycji stanowił historycznie odrębną działkę, niezwiązaną z willą przy ul. O., Minister stwierdził, że stanowisko organu wojewódzkiego jest błędne. Niemniej obszar ten historycznie stanowił tereny zielone, co było zgodne z zasadą sytuowania budynków we frontowych częściach działek i pozostawienia tylnych części niezabudowanych.
9 Minister zaznaczył, że gminną ewidencję zabytków założono [...].11.2014 r. Nie można więc mówić o nierównym traktowaniu co do inwestycji zbudowanych przed tą datą, gdyż powstały w innym stanie prawnym.
10 Podkreślił, że zgodnie z art. 4 pkt 2, 3 i 6 u.o.z. organy obowiązane są do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; uwzględniania zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.
11 Skargę złożyła B. G. i wnosząc o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie:
12 1. art. 32 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP i art. 4 Prawo budowlane poprzez naruszenie prawa do równej ochrony prawa własności i zasady równości wobec prawa i prawa zabudowy wobec uniemożliwienia realizacji inwestycji, przy zrealizowaniu takich inwestycji na nieruchomościach sąsiednich, podobnych prawnie i faktycznie;
13 2. art. 4 pkt 2 i pkt 3 u.o.z. na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że przepisy te mają zastosowanie do planowanej inwestycji, podczas gdy jej realizacja na jednej z działek wyodrębnionych z działki o nr [...], nie stanowi uszczerbku dla jej wartości, ani nie zagraża korzystaniu z budynku przy ul. O., gdyż niezabudowana działka (cześć dz. [...]) stanowiąca ogród nie jest historycznie i przestrzennie związana z drugą z działek wchodzących w skład działki nr [...], zabudowaną budynkiem nr 3;
14 3. art. 77 § 1, 80 i 81 a § 1 k.p.a. poprzez wybiórczą i arbitralną ocenę materiału dowodowego wobec przyjęcia, że:
15 a. budynki przy ul. O. 13, 15, 17, 17a, 19, 19a, 21, 21a, nie stanowią drugiej linii zabudowy, w sytuacji gdy odnoga ul. O. nie istniała, a w obecnym układzie działka objęta wnioskiem też jest położona przy tej odnodze;
16 b. działki w tylnej części ul. O. 5, 7, 9, 11 stanowiły tereny zielone, podczas gdy działka skarżącej nie była przed połączeniem związana z działką zabudowaną przy ul. O.;
17 jak i pominięcia faktu, że:
18 c. inwestycja wpisuje się charakterem w linię zabudowy nieruchomości przy odnodze ul. O.;
19 d. inwestycja nie zaburza charakteru i funkcji nieruchomości przy ul. O. nr [...], [...] i [...] i zachowuje ciągłość historyczną budynków przy zbiegu ul. O., S. i G.
20 Zdaniem skarżącej, potwierdzając, że działka nr [...] składała się z działek nr [...], z których jedna jest zabudowana organ pominął, że każda z nich stanowiła odrębną nieruchomość. Z przebiegu granic działek na rysunku 1 załączonym do wniosku wynika, że działka ta naturalnie wydziela się z działki nr [...], przywracając jej kształt, odpowiadający działkom przy ul. O. do [...]. Z KW nr [...] wynika, że odrębność działek istniała w 1984 r., a z akt, że istniała też w 2010 r., a więc nie zaburzy układu. W KW nadal figurują działki nr [...].
21 Zamierzenie nie stanowi zatem uszczerbku dla wartości, ani nie zagraża istnieniu i korzystaniu z budynku przy ul. O. , gdyż cześć działki nr [...].
22 Dalej skarżąca podniosła, że w historycznym układzie ulic nie istniała odnoga ul. O., przy której wzniesiono budynki pod koniec XX w., co wynika z mapek (L. to ul. O., a G. to ul. P.). Nie ma zatem mowy o kontynuacji jednolitej zabudowy przy osobnej ulicy o tej samej nazwie. Na to wskazuje też numeracja działek (pierwsza linia zabudowy nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i druga linia [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Gdyby przyjąć, że budynki w drugiej linii stanowiły jedną, a nie drugą linię zabudowy, to wzniesienie budynku na działce inwestycyjnej, która ma dostęp do odnogi ul. O. stanowiłoby kontynuację tej jednej linii zabudowy.
23 Stanowisko organu – według skarżącej – jest sprzeczne z faktem, że działki nr [...] nie były historycznie połączone i nie można twierdzić, że jedna z nich stanowiła ogród dla drugiej.
24 Organy nie udowodniły, że nieruchomość przy ul. G. lub budynek przy ul. O. stanowiły odstępstwo od zasad budowy w historycznym układzie i nie wykazały na czym ono polegało i na jakich zasadach je przyznano. Takie postępowanie jest oczywistym naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, a także prawa ochrony własności, w tym zabudowy nieruchomości skarżącej.
25 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
27 Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
28 W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
29 W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że w świetle art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z. oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.
30 W kontekście zarzutów skargi zaznaczyć również należy, że postanowienie uzgadniające jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają jednak w jakich przypadkach wydaje się uzgodnienie pozytywne, a w jakich uzgodnienia się odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organu – w tej sprawie - ochrony zabytków, ale zawsze powinna się opierać na ustaleniu jaki wpływ inwestycja będzie miała na chronione wartości obszaru zabytkowego. Zadaniem organów konserwatorskich jest bowiem ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków jako dobra publicznego.
31 O wartości obiektów zabytkowych decyduje przede wszystkim to, że są one nośnikami określonego świadectwa. Oczywiste jest zatem, że podstawowym celem ochrony zabytków jest zachowanie, utrwalenie i przekazanie pokoleniom pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach, miejscach historycznych, architekturze w różnorodny sposób reprezentowanych. Tak pojęta ochrona zabytków w każdej sprawie będzie zatem przebiegała w sposób zindywidualizowany. Niemniej – co do zasady - będzie wymagała zachowania go w stanie nienaruszonym, a w przypadku wprowadzenia ahistorycznych zmian, niedopuszczania do ich dalszego pogłębiania.
32 Jak wynika z art. 3 pkt 12 u.o.z. historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny stanowi przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków (ewidencji zabytków) układu urbanistycznego ma zatem na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej, a więc dążenia do pozostawienia w niezmienionym formie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowania gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych charakterystycznych dla układu (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., II OSK 1187/16 - CBOSA).
33 Jeżeli mamy do czynienia z ochroną określonego układu przestrzennego, to poszczególne części tego założenia są niezwykle istotne w kontekście odbioru krajobrazowego (artystycznego) całości zabytku. Ważna jest nie tylko sama zabudowa, ale i układ w jakim została rozmieszczona, otaczający go teren zadrzewiony, relacje przestrzenne między częściami parceli.
34 Wartość zabytkowa, objętego ochroną w gminnej ewidencji zabytków osiedla B. została szczegółowo opisana w zaskarżonej decyzji, nie ma zatem potrzeby argumentacji tej powtarzać. Istotne jest to, że zaprojektowano je – odchodząc od prostych form geometrycznych rozplanowania - przy łukowato poprowadzonych ulicach (R., U., S., O. i P.). Większość kwartałów przeznaczono pod zabudowę willową, a tylko miejscowo pod zabudowę zwartą. Ponadto, ul. O. w znacznej części posiada zabudowę od frontu działek, położoną w jednej linii zabudowy.
35 Wprawdzie, w drugiej połowie XX w w kwartał zamknięty ulicami O., S., P. i G. - pierwotnie pozostawiony, jako wolny od zabudowy, przeznaczony na zieleń - wprowadzono odnogę ul. O. (o tej samej nazwie), przy której wzniesiono kilka budynków, niemniej nie oznacza to, że teren ten można nadal przekształcać, do czego w istocie doprowadzi przedstawiona do uzgodnienia inwestycja. Dojdzie niewątpliwie do nieuzasadnionego historycznie zagęszczenia zabudowy, co z kolei będzie miało negatywny wpływ na wygląd całego układu urbanistycznego, dla którego każda z części założenia jest istotna w kontekście odbioru krajobrazowego.
36 W konsekwencji nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie argumentacja skargi dotycząca błędnego zastosowania w tej sprawie art. 4 pkt 2 i pkt 3 u.o.z., które skarżąca wiązała m.in. z brakiem zagrożeń w korzystaniu z budynku przy ul. O. nr 3, jak i z brakiem w części niezabudowanej działki związania historycznego i przestrzennego z drugą z działek wchodzących w skład działki nr [...]
37 Nie ma racji skarżąca również co do konieczności udowodnienia przez organy, że nieruchomość przy ul. G. lub budynek przy ul. O. stanowiły odstępstwo od zasad budowy w historycznym układzie, gdyż wynika on z prostego porównania pierwotnego rozplanowania układu.
38 Dodać w tym miejscu trzeba, że prawo własności może doznawać licznych ograniczeń. Jest to w głównej mierze istota planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz ochrony zabytków. Artykuł 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Obowiązujący system prawny wcale nie nadaje pierwszeństwa prawu własności nad innymi wartościami takimi jak wymagania ładu przestrzennego, czy zachowanie dóbr kultury w stanie jak najbardziej nie zmienionym.
39 Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 77 § 1, 80 i 81 a § 1 k.p.a. Stanowisko organu nie nosi cech arbitralności i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
40 Z podanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.