Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r., VII SA/Wa 2023/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r., VII SA/Wa 2023/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru

3 Budowlanego W., na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14

4 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z

5 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po przeprowadzeniu postępowania

6 wyjaśniającego w sprawie dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z

7 pozwoleniem na budowę oraz podwyższenia poziomu terenu na nieruchomości

8 położonej przy ul. [...] w W. umorzył postępowanie

9 administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w części dotyczącej

10 zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę.

11 Organ wskazał, iż w dniu 11 sierpnia 2008r. wpłynął wniosek W.

12 G. o "przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania w sprawie zgodności

13 wykonania robót budowlanych z pozwoleniem na budowę (...), zrealizowanych przy

14 rozbudowie budynku, w szczególności w zakresie podwyższenia poziomu terenu na

15 nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz wydanie stosownej decyzji

16 zobowiązującej właściciela terenu do przywrócenia poprzedniego poziomu gruntu".

17 Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podniósł, że w dniu [...] grudnia 2007r.

18 udzielone zostało inwestorom pozwolenie na użytkowanie rozbudowanego budynku

19 mieszkalnego wraz ze zmianą funkcji na biurowo - mieszkalną i dobudowanych

20 pomieszczeń usługowo - produkcyjnych na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Przed wydaniem przedmiotowej decyzji

21 przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego W.

22 stwierdził, że roboty budowlane zostały zakończone zgodnie z ustaleniami określonymi

23 w pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił, że udzielone pozwolenie na użytkowanie

24 nie zostało wzruszone, należy zatem przyjąć, że nie stwierdzono w tym zakresie

25 nieprawidłowości i brak jest podstaw do podjęcia działań w tej kwestii.

26 Odnosząc się do kwestii podniesienia terenu organ stwierdził, że roboty

27 polegające na podniesieniu terenu działki nie są objęte zakresem ustawy z dnia 7 lipca

28 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), a więc nie wymagają

29 uzyskania pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia organowi administracji

30 architektoniczno-budowlanej. Samo podniesienie terenu działki nie dotyczy obiektu

31 budowlanego, a więc nie jest objęte regulacją Prawa budowlanego, natomiast

32 wynikająca z tego zmiana stosunków wodnych, na które wskazuje wnioskodawca w

33 swoich pismach jest regulowana przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo

34 wodne (t.j. Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). Organ wskazał, że zgodnie z

35 art. 4 ust. 5 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest organ jednostki samorządu

36 terytorialnego, wobec czego sprawę w tym zakresie przekazano do organu właściwego,

37 tj. Prezydenta W.. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru

38 Budowlanego W. brak jest zatem podstaw do prowadzenia dalszych

39 działań i nakładania jakichkolwiek obowiązków w trybie nadzoru budowlanego.

40 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca

41 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. G. od decyzji

42 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] maja

43 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji.

44 Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

45 Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] złożył W. G..

46 Skarżący podkreślił, że złożony przez niego wniosek wszczynający

47 postępowanie przed organem nadzoru budowlanego dotyczył niezgodności robót

48 budowlanych w zakresie podwyższenia terenu nieruchomości przy ul. [...] z

49 wydanym pozwoleniem na budowę i przepisami i wskazał, że kwestionowane roboty

50 budowlane spowodowały zalewanie należącej do niego nieruchomości przy ul.

51 [...]. Zdaniem skarżącego tak sformułowany wniosek nie pozwalał organowi

52 pierwszej instancji na umorzenie postępowania wobec wyraźnego żądania strony.

53 Skarżący podniósł, że z tego powodu wcześniejsza decyzja tego organu z dnia [...]

54 grudnia 2008 r., umarzająca postępowanie, została uchylona przez organ odwoławczy,

55 podobnie, jak i kolejna decyzja organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2010 r. W

56 wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

57 W. "umorzył postępowanie w części dotyczącej zgodności wykonanych

58 robót budowlanych z pozwoleniem na budowę", natomiast [...] Wojewódzki

59 Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższą decyzję utrzymał w mocy. W.

60 G. podniósł, że organ odwoławczy, w sposób wykazujący brak konsekwencji,

61 odstąpił od swojej oceny wyrażonej dwukrotnie w toku postępowania, że w sytuacji

62 wyraźnie sprecyzowanego żądania strony decyzja rozstrzygająca sprawę musi być

63 merytoryczna (pozytywna lub negatywna dla strony).

64 W.G. zakwestionował też pogląd organu odwoławczego, że fakt

65 uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie zamyka możliwość prowadzenia

66 postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Skarżący podkreślił, że poza

67 rozważaniami organów nadzoru budowlanego pozostała kwestia zgodności wykonania

68 robót budowlanych z projektem zagospodarowania działki inwestora, który powinien

69 określać ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu

70 istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu

71 (§ 8 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie

72 szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Skarżący stwierdził, iż skoro

73 projektowane podwyższenie poziomu terenu w związku z inwestycją budowlaną, wbrew

74 twierdzeniu organu I instancji, stanowi przedmiot regulacji Prawa budowlanego, to

75 również samowolne odstąpienie od projektu zagospodarowania działki podlega kontroli

76 organu nadzoru budowlanego.

77 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

78 Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z

79 naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3

80 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze

81 zm., zwanego dalej: kpa), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik

82 sprawy.

83 W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym przypadku

84 powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 kpa, dokładne ustalenie stanu

85 faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego

86 zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej.

87 Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku

88 postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki

89 zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Wyniki oceny materiału dowodowego

90 muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do

91 treści art. 107 kpa uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w

92 postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych

93 przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

94 Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż przy

95 wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia powołanych przepisów prawa

96 procesowego.

97 Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

98 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

99 W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], umarzającą - po przeprowadzeniu

100 postępowania w sprawie dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych

101 (związanych z rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w

102 W.) z pozwoleniem na budowę oraz podwyższenia poziomu terenu na w/w

103 nieruchomości - postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru

104 budowlanego w części dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z

105 pozwoleniem na budowę.

106 Podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] maja 2011 r. stanowił art. 105 § 1 kodeksu postępowania

107 administracyjnego, zgodnie z którym, w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek

108 przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o

109 umorzeniu postępowania. Podkreślić trzeba, że w świetle podstawowych zasad

110 kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego

111 rozstrzygnięcia sprawy, a umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją

112 procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zadaniem organu w postępowaniu

113 administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego, określenie, jakim przepisom prawa

114 należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.

115 Dopóki w toczącej się sprawie występują elementy materialnego stosunku prawnego

116 obejmującego przedmiot postępowania, organ nie ma podstaw do umorzenia

117 postępowania. Jego umorzenie powinno być traktowane jako środek ostateczny i

118 mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia

119 merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie wówczas, gdy postępowanie

120 takie było lub stało się bezprzedmiotowe.

121 W niniejszej sprawie przyjęcie, iż postępowanie wszczęte wnioskiem W.

122 G. z dnia 18 sierpnia 2008r. jest bezprzedmiotowe jest co najmniej

123 przedwczesne. Zauważyć trzeba, że wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej

124 sprawie dotyczył zbadania zgodności wykonania robót budowlanych (związanych z

125 rozbudową budynku) z pozwoleniem na budowę, w szczególności w zakresie

126 podwyższenia poziomu terenu. W ocenie organów orzekających w sprawie przesłanką

127 skutkującą umorzeniem postępowania było wydanie w dniu [...] grudnia 2007 r. decyzji nr [...] udzielającej S. S. i K. S. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą funkcji na biurowo - mieszkalną i dobudowanych pomieszczeń usługowo - produkcyjnych na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w W.. W ocenie organów decyzja ta, skoro stwierdzała, że roboty budowlane zostały zakończone zgodnie z ustaleniami określonymi w pozwoleniu na budowę, zamyka możliwość dalszego prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

128 Zauważyć jednak trzeba, że organy nie odniosły się w żaden sposób do kwestii,

129 czy sporne podwyższenie terenu było przewidziane w projekcie budowlanym

130 zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr

131 [...] o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz ze

132 zmianą funkcji na biurowo - mieszkalną i dobudowanych pomieszczeń usługowo -

133 produkcyjnych. Jeżeli podwyższenie to było w projekcie przewidziane, rzeczywiście

134 wówczas prowadzenie postępowania w kwestii zgodności wykonanych robót z

135 ustaleniami pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe, skoro wydana została decyzja o

136 udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli jednak projekt zagospodarowania działki,

137 stanowiący część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia

138 2005 r., nie przewidywał podwyższenia terenu, to wobec złożenia przez W.

139 G. wniosku o przywrócenie poprzedniego poziomu gruntu, do tego wniosku

140 należało ustosunkować się merytorycznie.

141 Ujawnione naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego

142 powodują uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z

143 dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.

144 U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

145 Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku.

146 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.