Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1960/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1960/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]/12 w przedmiocie nakazu zamurowania otworów okiennych skargę oddala

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]

3 czerwca 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

4 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze

5 zm.), dalej kpa, i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z

6 2010 r., nr 243, poz. 1623), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania R. W.

7 - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. z dnia [...] lutego 2012 r. ([...]) nakazującą R. W. zamurowanie otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku przy ul. [...] w [...] (działka [...]) dopuszczając użycie luksferów, w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

8 Organ wskazał, że 2 listopada 2010 r. podczas kontroli ustalono, iż R.

9 W. wykonał roboty budowlane polegające na przebudowie ww. obiektu i zmianie

10 sposobu użytkowania na przedszkole. W stosunku do zatwierdzonego projektu

11 zmieniono usytuowanie ścianek wewnętrznych, powierzchnię i przeznaczenie

12 poszczególnych pomieszczeń, garaż przeznaczono na szatnię, układ i wymiar stolarki

13 okiennej. Inwestor zrealizował obiekt w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy

14 [...] z [...] marca 2001 r. ([...]) o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego

15 jednorodzinnego. Obiekt przyjęto do użytkowania [...] grudnia 2009 r. Z dokumentacji

16 wynika, że budynek zrealizowano bez istotnych odstępstw od projektu. Zmian dokonano

17 po przyjęciu budynku do użytkowania, co wynika z rysunków, na których naniesiono

18 nieistotne odstąpienia, które nie zostały wykazane w oświadczeniu kierownika budowy.

19 Inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na przebudowę.

20 Postanowieniem z [...] maja 2011 r. wstrzymano użytkowanie przedszkola i

21 nałożono obowiązek złożenia dokumentacji. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. organ

22 powiatowy umorzył postępowanie w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania

23 budynku na cele przedszkolne.

24 W dniu [...] grudnia 2011 r. organ nałożył obowiązek dostarczenia inwentaryzacji

25 architektoniczno-budowlanej przebudowy i oceny technicznej wykonanych robót, które

26 inwestor przedstawił [...] stycznia 2012 r. W dokumentacji wskazano, że budynek

27 usytuowano ok. 3,55 m od zachodniej granicy działki nr ew. [...].

28 W związku z powyższym organ powiatowy wydał ww. decyzję nakazującą

29 zamurowanie otworów okiennych.

30 Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji podnosząc, że po

31 upływie terminu do wykonania czynności, w myśl ust. 3 art. 51 ustawy organ sprawdza

32 wykonanie obowiązku i wydaje decyzję stwierdzającą jego wykonanie lub, w przypadku

33 niewykonania obowiązku, nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź

34 rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie do stanu poprzedniego.

35 Dodał, że obiekt zrealizowano niezgodnie z projektem nie można zatem

36 twierdzić, że został skutecznie zgłoszony do użytkowania zawiadomieniem z 2009 r.

37 Oddanie budynku do użytkowania może być bowiem skuteczne jedynie w sytuacji

38 realizacji inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. W innym przypadku organ

39 zobowiązany jest podjąć postępowanie wyjaśniające w trybie art. 50-51 ustawy w celu

40 oceny skutków takiej budowy.

41 Organ powołał art. 35 ust. 1 pkt 1 c ustawy i § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia

42 Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie

43 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z

44 1995r. Nr 10, poz. 46), obowiązujące w dacie wydania pozwolenia budowlanego i

45 stwierdził, że tak jak obecne rozporządzenie nie zezwalało ono na sytuowanie ściany

46 budynku z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki.

47 Wskazał, że zaistniałe naruszenie prawa można usunąć nakazując, w trybie art.

48 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, zamurowanie otworów okiennych.

49 Organ stwierdził, że bez znaczenia pozostaje zgoda sąsiada, badaniu podlega

50 wyłącznie zgodność inwestycji z przepisami.

51 W odniesieniu do zarzutu zastosowania niewłaściwych warunków technicznych

52 organ wyjaśnił, że w sprawie nie miał zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra

53 Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie

54 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.), gdyż organ nadzoru bada inwestycję pod kątem pierwotnej dokumentacji projektowej oraz w świetle aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.

55 Skargę na powyższą decyzję złożył R. W. wnosząc o uchylenie decyzji

56 wydanych w obu instancjach i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez

57 organ I instancji,

58 Skarżący wskazał, że złożył dokumentację wskazaną w postanowieniu z dnia [...]

59 grudnia 2011 r. Podniósł, że organy naruszyły art. 77 i 80 kpa. Przyjęcie bowiem, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie jest sprzeczne z interesem skarżącego i wskazuje, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału

60 dowodowego. Skarżący podkreślił, iż skutecznie oddał obiekt do użytkowania składając

61 zawiadomienie o zakończeniu budowy z [...] r., które przyjęto bez sprzeciwu.

62 Nadto, nie ustalono, kiedy skarżący wykonał otwory okienne, czy nastąpiło to bez

63 pozwolenia, już po zrealizowaniu obiektu, ale przed oddaniem do użytkowania, czy po

64 tej dacie. Okoliczność ta, choć istotna, nie została wzięta pod uwagę. Organy

65 stwierdziły, iż obiekt posadowiono wbrew decyzji zezwalającej na budowę, bo w

66 odległości 3,55 m od granicy. Z całą pewnością w dacie kontroli ([...]listopada 2011 r.) w

67 ścianie odsuniętej o 3,55 m od granicy działki znajdowały się otwory okienne.

68 Organy nie zbadały, czy w ogóle budynek wybudowano niezgodnie z decyzją z

69 dnia [...] marca 2001 r. Skoro tak, być może zasadne było wydanie decyzji w trybie art. 51

70 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nakazanie przywrócenia budynku do stanu poprzedniego.

71 Doszło również do naruszenia art. 8 kpa, bowiem organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania (m.in. dot. "Kwestii formalno-prawnych"). Nie

72 wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie ma zastosowania § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. sprawie warunków

73 technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani nie wziął pod

74 uwagę § 12 ust. 6, § 270 ust. 2 i § 234 tego rozporządzenia.

75 Postępowanie przeprowadzono również z naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 kpa.

76 Zdaniem skarżącego, wydanie decyzji na błędnej podstawie prawnej musi skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do rozpoznania przez organ I instancji.

77 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w

78 zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie.

79 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

80 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd

81 naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o

82 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - dalej

83 ppsa.

84 W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady nie wystąpiły. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nakazującą skarżącemu - w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy - zamurowanie otworów okiennych w elewacji zachodniej ww. budynku w zakreślonym terminie.

85 W związku z powyższym na wstępie przypomnieć trzeba, że istotą postępowania

86 naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy jest doprowadzenie wykonanych

87 robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku tego postępowania organ

88 nadzoru budowlanego winien sprawdzić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z

89 przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy podjąć, aby zaistniały

90 stan doprowadzić do zgodności z prawem. Jedynie w wypadku ustalenia, że nie jest

91 możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem organ ma obowiązek

92 nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego

93 lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego

94 Przepis art. 51 ust. 1 ustawy dotyczy bowiem trzech alternatywnych przypadków

95 postępowania legalizacyjnego. Organ może zatem wydać tylko jedną z trzech decyzji w

96 nim wymienionych. Decyzję o której mowa w ust. 1 pkt 1 art. 51 ustawy organ wydaje

97 tylko w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach określonych w art. 50

98 ust 1 pkt 1-3 ustawy nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

99 Natomiast decyzję przewidzianą w ust. 1 pkt 2 art. 51 winien wydać, gdy roboty

100 budowlane wykonywane w warunkach określonych w art. 50 ust 1 pkt 1-3 ustawy mogą

101 być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

102 Dodać przy tym trzeba, że w przypadkach określonych w art. 48 i 49b ustawy

103 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uprawnień organów budowlanych do

104 oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego, a w art. 50 i 51 ustawy chodzi

105 jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na

106 budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest wymuszenie na

107 inwestorze przeprowadzenie czynności doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z

108 prawem, jeśli jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia.

109 Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organy nadzoru

110 budowlanego podczas czynności kontrolnych w dniu [...] listopada 2011r. ustaliły bowiem,

111 że skarżący niezgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miast i Gminy

112 [...] z dnia [...] marca 2001 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku

113 mieszkalnego zmienił usytuowanie ścianek wewnętrznych, powierzchnię i

114 przeznaczenie poszczególnych pomieszczeń, garaż na szatnię. Zmienił również układ i wymiar stolarki okiennej. Nadto, budynek został usytuowany ok. 3,55 m od granicy z

115 działką nr ew. [...], zamiast przewidzianych ww. decyzją 4 m.

116 Wobec oświadczenia inwestora, że obiekt nie będzie wykorzystywany na cele

117 przedszkolne, organ decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. umorzył prowadzone

118 postępowanie w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania.

119 W związku z powyższym prawidłowo organ przyjął, że jedynym możliwym trybem

120 doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z prawem był tryb przewidziany w art.

121 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zbliżenie budynku ścianą z otworami okiennymi na odległość

122 mniejszą niż 4 m pozostawała bowiem w sprzeczności z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2

123 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim

124 powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.),

125 dalej rozporządzenie, zgodnie z którym odległość budynku od granicy działki sąsiedniej

126 powinna wynosić nie mniej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z

127 otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy oraz 3 m - gdy obiekt jest

128 zwrócony ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

129 W konsekwencji zasadnie organ nałożył obowiązek zamurowania spornych

130 otworów okiennych dopuszczając wykorzystanie luksferów, stosując jednocześnie

131 najbardziej korzystny dla inwestora sposób doprowadzenia wykonanych robót

132 budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

133 Wbrew zarzutom skargi, prawidłowe było również stanowisko, znajdujące

134 potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, że

135 zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy, dotyczy

136 obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na

137 budowę. Przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest

138 bowiem tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu

139 budowlanego. Przyjęcie zawiadomienia nie legalizuje dokonanych odstępstw od

140 projektu budowlanego. Nie ma podstaw prawnych by zawiadomieniu o przystąpieniu do

141 użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przypisać

142 moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę

143 (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2010r., II OSK 570/09, LEX nr 597698; wyrok WSA w

144 Olsztynie z dnia 14 czerwca 2011r., II SA/Ol 210/11, LEX nr 993518; wyrok WSA w

145 Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2009r., II SA/Po 857/08, LEX nr 550261 oraz z dnia 3

146 stycznia 2008r., II SA/Po 444/07, LEX nr 510943).

147 Wobec powyższego, bez wpływu na wynik sprawy pozostawało ustalenie - jak

148 zarzucano w skardze - czy odstępstwa od projektu budowlanego zostały wykonane przed, czy po zgłoszeniu obiektu do użytkowania. Nie było przy tym kwestionowane, że

149 projekt zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2001 r. przewidywał otwory okienne w

150 ścianie usytuowanej w odległości 4 m od granicy z działka sąsiednią (protokół z

151 oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011 r. został podpisany przez

152 skarżącego).

153 Podobnie należało ocenić zarzut dotyczący niewyjaśnienia powodów, dla których

154 w niniejszej sprawie nie miał zastosowania § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra

155 Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. sprawie warunków

156 technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr

157 10, poz. 46) oraz nieuwzględnienie § 12 ust. 6, § 270 ust. 2 i § 234 tego

158 rozporządzenia. Słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy, że w postępowaniu

159 naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 ustawy sprawdzeniu podlegają skutki

160 stwierdzonych odstępstw od pozwolenia na budowę z obowiązującymi w dacie

161 prowadzenia tego postępowania przepisami.

162 Z przedstawionych względów nietrafne były także zarzuty skargi dotyczące

163 naruszenia art. 77 i 80 kpa.

164 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na

165 podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.