Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2022 r., VII SA/Wa 1659/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2022 r., VII SA/Wa 1659/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M W i L W na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 19 lutego 2021 r., na podstawie art. 58 i 59 § 1, w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M.W.1 o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r., orzekającej o uchyleniu z urzędu własnej decyzji z [...] czerwca 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.W.2 pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z przychodnią lekarską w O. przy ul. [...] (aktualnie ul. [...]), na działce nr [...] obręb [...] - odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r.

3 W uzasadnieniu organ podał, że Prezydent Miasta O. decyzją z 29 czerwca 2001r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.W.2 pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z przychodnią lekarską na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w O.. Następnie Prezydent Miasta O. decyzją z [...] maja 2006 r., uchylił z urzędu własną decyzję z [...] czerwca 2006 r., o pozwoleniu na budowę. Uchylenie decyzji pozwolenia na budowę, było konsekwencją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta O. z 25 listopada 2005 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane.

4 Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożył M.W.1, przy czym wpłynęło ono do Urzędu Miasta O. w dniu 6 listopada 2020 r. i przekazane zostało Wojewodzie [...].

5 We wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, M.W.1 twierdził, że decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2006 r., nie została mu doręczona, a o jej istnieniu dowiedział się na trzy dni przed wniesieniem o przywrócenie terminu.

6 Wojewoda ustalił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta O. z 25 listopada 2005 r., nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, związanych z budową budynku jednorodzinnego z przychodnią lekarską, nie została uchylona ani zmieniona i pozostaje w obrocie prawnym.

7 Dalej organ podał, że zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta O. wydana została [...] maja 2006 r., natomiast odwołanie M.W.1, zostało nadane w placówce operatora pocztowego 5 listopada 2020 r. i zawierało wniosek o przywrócenie terminu, który podlegał rozpatrzeniu w pierwszej kolejności.

8 Zgodnie z art. 58 § 1 Kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 Kpa). Na stronie która uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, spoczywa obowiązek wykazania, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.

9 Aby uprawdopodobnić brak winy, strona postępowania musi uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna oraz, że istniała cały czas, aż do momentu wniesienia o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu mogą uzasadniać wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw, uniemożliwiały dokonanie czynności w przewidzianym terminie.

10 Z możliwości jakie stwarza art. 58 Kpa może korzystać jedynie strona, której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym.

11 Dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania niezbędne było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r., została odwołującemu doręczona.

12 Pomimo, że M.W.1 twierdził, że przedmiotowa decyzja nie została mu doręczona, to w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru pisma adresowanego do M.W.2, dokumentujące doręczenie mu decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r., które nastąpiło 15 maja 2006 r. Organ ustalił, że skarżący zmienił imię i nazwisko, co wynika z Centralnego Rejestru PESEL, gdzie M.W.2, po dniu 6 maja 2008 r. figuruje jako M.W.1.

13 Wojewoda stwierdził, że skoro decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r., została odwołującemu się doręczona, to termin na wniesienie odwołania upłynął dla niego w dniu 29 maja 2006 r.

14 M.W.1 wnosząc w 2020 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie uprawdopodobnił braku winy w niemal piętnastoletniej zwłoce. Przywrócenia terminu nie mogły uzasadniać zarzuty merytoryczne, dotyczące postępowania organu nadzoru budowlanego i kwestionowanie ustaleń oraz rozstrzygnięć tego organu.

15 Na powyższe postanowienie Wojewody [...], M.W.1 oraz Ł.W. (reprezentowany przez M.W.1), wnieśli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

16 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po zapoznaniu się z zażaleniem M.W.1 oraz Ł.W., na postanowienie Wojewody [...] z [...]lutego 2021 r., w przedmiocie odmowy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania - stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

17 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

18 Zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego z mocy art. 59 § 2 k.p.a. jest zawsze wydawane w postępowaniu jednoinstancyjnym, niezależnie od tego czy orzeka w tym przedmiocie centralny organ administracji publicznej, czy też organ niższego stopnia. Postanowienie to kończy postępowanie administracyjne ponieważ jest ostateczne. Na postanowienie to nie służy środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji.

19 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1110/13, wskazał, że użyte w art. 59 § 2 k.p.a. sformułowanie "postanowienia ostateczne" wskazuje, że od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia - zażalenie nie przysługuje. Postanowienie takie, jako kończące postępowanie, podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

20 Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 532/07).

21 Stosownie do art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., organ stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia ma miejsce wówczas gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia lub przepisy prawne nie dopuszczają możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego w toku instancji.

22 Dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje fakt, iż Wojewoda [...] w postanowieniu z [...] lutego 2021 r., zawarł błędne pouczenie. Pouczenie ma wyłącznie charakter informacyjny i nie można z niego wywodzić jakichkolwiek praw procesowych, w tym dotyczących możliwości zaskarżenia. To, czy dane postanowienie jest zaskarżalne w trybie zażaleniowym, czy też nie, wynika wyłącznie z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty zawarte w zażaleniu nie mogły być przedmiotem rozpatrzenia.

23 M.W.1 i Ł.W. (reprezentowany przez M.W.1) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2021r.

24 W skardze podnieśli, że zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia przez M.W.1 odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r., związane było z zamieszczonym w nim pouczeniem o możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Błędne pouczenie nie może powodować negatywnych skutków dla strony, a obowiązkiem organów było nadanie prawidłowego biegu wniesionemu środkowi zaskarżenia.

25 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę M.W.1 i Ł.W. wniósł o jej oddalenie.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

27 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

28 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

29 Skarga okazała się bezzasadna.

30 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia przez M.W.1 odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r., uchylającej z urzędu własną decyzję z [...] czerwca 2001 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.W.2 pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z przychodnią lekarską na działce nr ew. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w O..

31 Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowił art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia.

32 Przytoczony przepis obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego mającego na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia - w tym wypadku zażalenie, jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, zobowiązywało organ do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 134 k.p.a.

33 Kodeks postępowania administracyjnego, w art. 58 przewiduje instytucję przywrócenia uchybionego terminu, która stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej w sytuacji, gdy upłynął termin do jej podjęcia. Zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu, należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

34 Nadto art. 59 § 1 k.p.a. stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Natomiast o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania (lub zażalenia) postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 k.p.a.).

35 Ustawodawca przewidział zatem odrębne reguły, co do zaskarżalności postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia. Regulacja ta dotyczy zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego (przywrócenia terminu) jak i negatywnego (odmowa przywrócenia terminu). Postanowienia w tym przedmiocie - zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. - są ostateczne.

36 Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał, że postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zamyka postępowanie. Od takich postanowień nie służy zażalenie, a skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

37 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego z mocy art. 59 § 2 k.p.a. jest zawsze wydawane w postępowaniu jednoinstancyjnym, niezależnie od tego czy orzeka w tym przedmiocie centralny organ administracji publicznej, czy też organ niższego stopnia. Postanowienie to kończy postępowanie administracyjne ponieważ jest ostateczne. Na takie postanowienie nie służy środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji.

38 Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia, jest zażaleniem niedopuszczalnym, co w zaskarżanym postanowieniu prawidłowo stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego

39 Bez wpływu na treść zaskarżonego postanowienia pozostawał fakt, iż Wojewoda [...] w postanowieniu z [...] lutego 2021 r., zawarł błędne pouczenie z którego wynikała możliwość jego zaskarżenia. Pouczenie ma wyłącznie charakter informacyjny i nie można z niego wywodzić praw procesowych, w tym dotyczących wnoszenia środków zaskarżenia. Wadliwe pouczenie mogłoby być jedynie podstawą do przywrócenia terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

40 Wskazać również należy, że w odniesieniu do Ł.W. wystąpiła przesłanka niedopuszczalności zażalenia - o charakterze podmiotowym, to jest wniesienie środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (przez osobę trzecią). Zaskarżył on bowiem zażaleniem, postanowienie Wojewody [...] z 19 lutego 2021 r., odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia przez M.W.1 odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2006 r. Zatem to nie jego wniosek, był przedmiotem rozstrzygnięcia stricte procesowego, Wojewody [...].

41 Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi okazały się całkowicie bezzasadne, dlatego Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.