Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1543/12
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1543/12
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 3900 (trzy tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
2 Sygnatura akt VII SA/Wa 1543/12
UZASADNIENIE
3 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z
4 dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...]
5 Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. utrzymał w mocy
6 postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]
7 nr [...] z dnia [...] marca 2012 wymierzające inwestorowi -
8 [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. karę za
9 samowolne przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego, wielorodzinnego (z
10 wyłączeniem usług) "[...]" (sekcja 1, 2, 3, 4, 5, 6) wybudowanego na
11 nieruchomości nr ewid. [...] z obrębu [...], przy Al. S. w
12 W. w wysokości 50.000,00 zł, z jednoczesnym wskazaniem, że naliczoną
13 karę zgodnie z art. 59g ust. 2 ustawy - Prawo budowlane — należy wpłacić na konto
14 [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w terminie 7 dni od dnia
15 doręczenia tego postanowienia:
16 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia
17 faktyczne i prawne:
18 Jak wynika z akt sprawy, w sprawie dotyczącej inwestycji budowlanej
19 polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową
20 na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], przy Al. S.
21 w W. przeprowadzono postępowanie administracyjne w ramach nadzoru
22 budowlanego, które zostało zakończone decyzją PINB [...] z dnia [...]
23 kwietnia 2006 r. podjętą w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego
24 zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W
25 decyzji tej wskazano, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o
26 pozwoleniu na użytkowanie.
27 W dniu [...] grudnia 2008 r. do PINB [...] wpłynął wniosek
28 [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. o
29 wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ
30 powiatowy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., odmówił wydania pozwolenia na
31 użytkowanie tego obiektu a [...]WINB decyzją z dnia [...] .08.2009 r., utrzymał tę
32 decyzję w mocy. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt:
33 VII SA/Wa 1876/09, oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej
34 "[...]" w W. na decyzję [...]WINB nr [...]. NSA wyrokiem z dnia
35 16 czerwca 20 11 r., sygn. akt: II OSK 885/10, uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie
36 z dnia 27.01.2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W następstwie
37 powyższego WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7.10.2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa
38 1601/11, uchylił decyzję [...]WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB [...].
39 W związku z pismem W. M. przedstawiciel PINB [...]
40 przeprowadził w dniu [...] lutego 2012 r. oględziny przedmiotowego budynku
41 mieszkalnego, w których uczestniczył przedstawiciel Spółdzielni "[...]"
42 oraz kierownik budowy. W sporządzonym na tę okoliczność protokole ujęto, że: "w
43 dniu oględzin użytkowany jest jeden z dwóch lokali usługowych na parterze oraz
44 większość lokali mieszkalnych".
45 W wyniku czynności kontrolnych dokonanych z urzędu w dniu [...] lutego 2012
46 r., z czego zostały sporządzone protokoły nr [...] i nr [...]
47 stwierdzono, że lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się w budynku przy Al. S. w W. jest zamieszkały od 2-3 lat, zaś lokal mieszkalny nr
48 [...] — od około 1 roku.
49 W tym stanie rzeczy organ powiatowy podjął w dniu [...].03.2012 r.
50 postanowienie, o którym jest mowa na wstępie.
51 Powyższe postanowienie zaskarżyła [...] Spółdzielnia
52 Mieszkaniowa "[...]" w W., podnosząc, iż organ powiatowy nie
53 doręczył inwestorowi kopii ww. protokołów, uniemożliwiając mu tym samym zajęcie
54 stanowiska i udzielenie stosownych wyjaśnień. Ponadto w zażaleniu wskazano, iż
55 organ I instancji nie wziął pod uwagę oświadczenia wniesionego do protokołu z
56 czynności kontrolnych przez przedstawicieli inwestora, którzy w nich uczestniczyli.
57 Rozpatrując całość akt sprawy, organ odwoławczy zacytował treść art. 55 ustawy -
58 Prawo budowlane i wskazał, że przez pojęcie "przystąpienie do użytkowania" należy
59 rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu
60 korzystania z obiektu lub jego części. W świetle protokołu oględzin PINB [...] nr [...] oraz protokołów kontroli PINB [...] nr
61 [...] i nr [...] nie ulega wątpliwości, że w niniejszy przypadku
62 mamy do czynienia z samowolnym przystąpieniem do użytkowania budynku
63 mieszkalnego znajdującego się przy Al. S. w W.,
64 m.in. lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...]. Pierwszy z nich jest zamieszkały od 2-3 lat, a
65 drugi — od ok. 1 roku. Samowolne przystąpienie do użytkowania jednego z dwóch
66 lokali usługowych na parterze budynku oraz większości lokali mieszkalnych zostało
67 stwierdzone w trakcie oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu [...].02.2012 r., o
68 których [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W.
69 została zawiadomiona. Oględziny te odbyły się przy udziale przedstawicieli
70 inwestora.
71 Cytując treść art. 57 ust. 7 oraz 59f ustawy - Prawo budowlane określający
72 sposób naliczania wysokości kary organ wskazał, że budynek mieszkalny,
73 wielorodzinny należy zaliczyć do kategorii obiektu XIII i odpowiada mu współczynnik
74 wielkości obiektu budowlanego 2,5 przewidziany dla kubatury > 10.000 m3 [kubatura
75 przedmiotowego obiektu wynosi 82.902,62 m3],
76 W świetle powyższego organ powiatowy prawidłowo określił wysokość kary
77 poprzez wyliczenie iloczynu stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu
78 budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego, zwiększając go
79 dziesięciokrotnie, co w rezultacie dało: 500,00 zł (s) x 4,0 (k) x 2,5 (w) x 10 50.000,00 zł.
80 Odnosząc się do kwestii podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy ocenił,
81 że zostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Przedstawiciele
82 inwestora brali udział w oględzinach, jakie odbyły się w dniu [...].02.2012 r. Strona
83 skarżąca miała też możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, o czym
84 świadczy chociażby fakt, że przedstawiciel inwestora złożył w dniu [...].02.2012 r.
85 wyjaśnienia do protokołu w siedzibie PINB [...].
86 Należy przy tym zauważyć, że protokoły nr [...] i nr [...]
87 zostały sporządzone na okoliczność przeprowadzenia czynności kontrolnych z
88 urzędu. Nie miały one charakteru czynności dowodowych w rozumieniu art. 79 k.p.a.
89 W myśl z art. 81 ust. 4 ustawy - prawo budowlane organy nadzoru budowlanego przy
90 wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą
91 dokonywać czynności kontrolnych, zaś protokolarne ustalenia dokonane w toku tych
92 czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych
93 środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.
94 [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W.
95 złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na
96 postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z
97 dnia [...] kwietnia 2012 r. zarzucając mu naruszenie rażące naruszenia przepisów
98 postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, 7, 8, 10 § 1, 11, 15, 77
99 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 2 k.p.a. i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu
100 kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm
101 przypisanych.
102 W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie zostały w niej wyjaśnione
103 dostatecznie okoliczności o znaczeniu zasadniczym dla podjęcia prawidłowego
104 rozstrzygnięcia. Jednocześnie naruszone zostały uprawnienia skarżącej Spółdzielni
105 do czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.).
106 Naruszenie to w sposób znaczący wpłynęło na wynik sprawy. Przyczyniło się bowiem
107 do niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, jako że skarżąca nie miała
108 możliwości wypowiedzenia się co do wątpliwych ustaleń organu pierwszej instancji.
109 Uzasadniając to stanowisko Spółdzielnia podała, że organy nadzoru budowlanego
110 obydwu instancji swoje przekonanie o samowolnym (bez wymaganej decyzji o
111 pozwoleniu na użytkowanie) przystąpieniu przez Spółdzielnię do użytkowania
112 budynku powzięły jedynie na podstawie czynności oględzin z dni [...] lutego 2012 r. i [...]
113 lutego 2012 r., których wyniki zostały udokumentowane protokołami. Nie dostrzegły
114 jednak sprzeczności oraz wątpliwości dokumentów jak również ich zestawienia z
115 innym materiałem sprawy. Protokół oględzin z dnia [...] lutego 2012 r. wskazuje, iż w
116 dniu oględzin " (-) użytkowany jest jeden z dwóch lokali usługowych na parterze oraz
117 większość lokali mieszkalnych." Z powołanego wyżej dokumentu wynika zatem, iż w
118 przedmiotowym budynku użytkowane już są zarówno lokale mieszkalne, jak i jeden
119 niemieszkalny. A zatem z lokali tych korzystano już w dacie oględzin zgodnie z ich
120 przeznaczeniem. Skarżąca zwróciła jednak uwagę, że w protokole tym nie
121 wskazano, jakie konkretnie lokale są użytkowane Nie wskazano także, na czym
122 miałoby polegać to użytkowanie i kto te lokale użytkuje (Spółdzielnia, spółdzielcy).
123 Okoliczności powyższe mają znaczenie o tyle, iż obecny w trakcie czynności
124 oględzin przedstawiciel skarżącej — tj. G. F. oświadczył, iż
125 opisywane lokale zostały przekazane właścicielom wyłącznie do prowadzenia robót
126 wykończeniowych a Spółdzielnia nie wydała zgody na użytkowanie tych lokali.
127 Spółdzielnia wskazała także na nieprawidłowości przy przeprowadzaniu czynności
128 kontrolnych dnia [...] lutego 2012 r. Podkreśliła także, że nie brała udziału w tych
129 czynnościach ani też nie została o ich powiadomiona co skutkuje wydaniem
130 postanowienia z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a.
131 W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał argumenty
132 zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
133 Wojewódzki Sąd administracyjny zważył co następuje:
134 Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia,
135 aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.
136 Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a
137 to art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na
138 wynik sprawy.
139 Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organy
140 administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do
141 dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na
142 względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa
143 wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący
144 zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
145 Kontrolowanym w niniejszej sprawie postanowieniem organ administracji
146 wymierzył inwestorowi - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. karę za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku. Jako
147 podstawę materialno prawną tego rozstrzygnięcia wskazał art. 57 ust. 7 i 59f ustawy
148 - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią pierwszego z ww. przepisów w przypadku
149 stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z
150 naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu
151 nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio
152 przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty
153 podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Analiza tego przepisu nie pozostawia
154 wątpliwości, co do tego, że warunkiem wymierzenia ww. kary jest ustalenie - ponad
155 wszelką wątpliwość, że podmiot, na którym spoczywał obowiązek uzyskania
156 pozwolenia na użytkowanie przystąpił do użytkowania obiektu bez uprzedniego
157 uzyskania takiego pozwolenia. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzją
158 z dnia [...] kwietnia 2006 r. na skarżącą Spółdzielnię nałożono taki obowiązek.
159 Natomiast, wbrew twierdzeniom organu, nie można uznać, że postępowanie
160 administracyjne, które miało na celu wykazanie że Spółdzielnia przystąpiła w sposób
161 samowolny do użytkowania obiektu zostało przeprowadzone w zgodzie z ww.
162 zasadami postępowania to jest przede wszystkim z zasadą prawdy obiektywnej i
163 wynikającym z niej obowiązkiem należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Rację
164 ma skarżący, że organ twierdzenia, że Spółdzielnia przystąpiła do użytkowania oparł
165 na 3 dowodach znajdujących się w aktach sprawy to jest oględzin dokonanych w
166 dniu [...] lutego 2012 r. oraz oględzin 2 lokali: nr [...] i [...]dokonanych w dniu [...] lutego
167 2012 r. Z czynności tych sporządzone zostały protokoły. Z pierwszego z ww.
168 protokołów wynika, że w dniu oględzin użytkowany był jeden z dwu lokali użytkowych
169 oraz większość lokali mieszkalnych. Jednocześnie obecny podczas kontroli
170 przedstawiciel inwestora oświadczył, że lokale zostały przekazane właścicielom do
171 prowadzenia robót wykończeniowych wewnętrznych, Spółdzielnia nie zezwoliła na
172 użytkowanie lokali. Z treści tego protokołu nie wynika natomiast jednoznacznie, w
173 oparciu o jakie dowody przeprowadzający kontrolę ustalił fakt użytkowania
174 większości lokali mieszalnych. Powyższe twierdzenie nie znajduje oparcia w
175 znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym w tym m.in. materiale
176 zdjęciowym. Zdjęcia przedmiotowego obiektu z zewnątrz (stanowiące załącznik do
177 protokołu jak wyżej) nie uzasadniają twierdzenia, że lokale mieszkalne zostały
178 zasiedlone i są użytkowane.
179 Należy także zauważyć, że nie może stanowić dowodu prawidłowości
180 powyższego ustalenia organu wynik kontroli, która miała miejsce w dniu [...] lutego
181 2012 r. Wprawdzie z jej protokołu miałoby wynikać, że 2 kontrolowane lokale są
182 użytkowane od odpowiednio: 1 i 2 - 3 lat, jednakże protokół ten nie może stanowić
183 dowodu na spełnienie omawianej przesłanki (przystąpienia na użytkowania). Jak
184 trafnie zauważyła skarżąca (a okoliczność tę podnosiła już w zażaleniu)
185 przeprowadzenie tego dowodu zostało dokonane z oczywistym naruszeniem art. 10
186 § 1 k.p.a. oraz 79 § 1 i 2 k.p.a . Zgodnie z treścią ostatniego z tych przepisów strona
187 powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze
188 świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona
189 ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania
190 świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Nie jest kwestionowane w
191 niniejszej sprawie, że oględziny dokonane w dniu [...] lutego 2008 r. zostały
192 przeprowadzone bez udziału przedstawiciela Spółdzielni, a co więcej strona nie
193 została powiadomiona przez organ o zamiarze przeprowadzenia tego dowodu.
194 Należy w tym miejscu pokreślić, że ustawodawca umożliwił przeprowadzenie dowodu
195 bez uprzedniego zawiadomienia stron o powyższym jedynie w sytuacji wskazanej w
196 § 2 art. 10 k.p.a. (gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na
197 niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą
198 niepowetowaną szkodę materialną. W niniejszej sprawie nie wystąpiła tego rodzaju
199 sytuacja. Natomiast, wbrew twierdzeniom organu, przepis art. 81 ust. 4 ustawy -
200 Prawo budowlane nie uprania organu do przeprowadzania kontroli (oględzin) ad hoc,
201 stanowi on jedynie podstawę do tego ażeby pracownik organu (inspektor nadzoru
202 budowlanego) mógł przeprowadzić taką czynność.
203 W konsekwencji zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane z
204 naruszeniem art. 10 § 1 i 79 § 1 i 2 k.p.a. a naruszenie to z pewnością mogło mieć
205 istotny wpływ na wynik sprawy. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje, że w czasie
206 przeprowadzenia oględzin zostały złożone oświadczenia przez użytkowników lokali
207 nr [...] i [...]. Niezawiadomienie Spółdzielni o kontroli i nieobecność jej przedstawiciela
208 podczas tej czynności skutkowało nieodniesieniem się strony do powyższych
209 twierdzeń, ale także brakiem możliwości zadawania pytań i złożenia stosownych
210 oświadczeń. Powyższe okoliczności uzasadniają ocenę, że ww. postanowienie
211 zostało wydane co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności
212 sprawy a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego.
213 Natomiast pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy czy i
214 jaki tytuł prawny przysługuje osobom, które składały oświadczenia do protokołów z
215 czynności przeprowadzonych dnia [...].02.2012 r. co do użytkowania lokali nr [...] i [...].
216 Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a.za dowód należy
217 dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem a co może przyczynić się do
218 wyjaśnienia okoliczności sprawy. A zatem bez znaczenia pozostaje czy i jaki tytuł
219 prawny przysługiwał do lokalu A. K. i H. O.
220 Wobec przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem
221 wskazanych wyżej zasad postępowania Sąd wyeliminował je z obrotu prawnego.
222 Rozpoznając ponownie zażalenie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę
223 prawną. W szczególności obowiązkiem organu będzie powtórzenie czynności
224 kontrolnych i przeprowadzenie ich w zgodzie z zasadami postępowania
225 administracyjnego. W zależności od wyników tych oględzin organ ustali czy lokale
226 mieszkalne były użytkowane przed uzyskaniem pozwolenia na powyższe.
227 Z tych wszystkich względów - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art.
228 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
229 administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 -t.j.) orzekł jak w sentencji.
230 Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.