Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r., VII SA/Wa 1472/12
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r., VII SA/Wa 1472/12
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego skargę oddala
Uzasadnienie
2 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i
3 Autostrad, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
4 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art.
5 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks
6 postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze
7 zm.), po rozpoznaniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy
8 zakończonej własną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy
9 wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki
10 nr [...] położonej w miejscowości G., gmina K. - utrzymał w mocy
11 zaskarżoną decyzję.
12 Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że po rozpatrzeniu
13 wniosku M. S. z dnia [...] grudnia 2010 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację
14 ww. zjazdu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał odmowną decyzję z
15 dnia [...] stycznia 2011 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał ją w
16 mocy.
17 M. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
18 Warszawie na ww. decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r.
19 sygn. akt VII SA/Wa 1455/11 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. W
20 uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
21 nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, tj. naruszył przepis art. 7 k.p.a., art.
22 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a.
23 Po ponownym rozpoznaniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i
24 Autostrad uznał decyzję z [...] stycznia 2011 r. za zgodną z prawem.
25 Wskazał, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach
26 publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika
27 nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej,
28 zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu
29 na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi
30 publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu
31 lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
32 Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, iż na działce nr [...], która nie jest
33 zabudowana i nie ma zapewnionej bezpośredniej obsługi komunikacyjnej z drogi
34 krajowej nr [...], strona planuje prowadzenie działalności usługowej (sklepu lub
35 warsztatu samochodowego). W świetle § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra
36 Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków
37 technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr
38 43, poz. 430), do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność
39 gospodarcza, właściwy jest zjazd publiczny.
40 Podkreślił, że droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora
41 Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg
42 krajowych na rozpatrywanym odcinku została zaliczona do dróg głównych ruchu
43 przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia "w
44 celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...)
45 stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej
46 możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo
47 wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".
48 Dodał, iż nawet wystąpienie wyjątkowej sytuacji, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt
49 3 ww. rozporządzenia, nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia
50 zezwolenia na lokalizację zjazdu i podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi taka
51 wyjątkowa sytuacja.
52 Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż § 113 ust. 7 pkt 5 w związku z § 78 ust. 1
53 rozporządzenia wskazuje na bezwzględny zakaz sytuowania zjazdów publicznych w
54 miejscach zagrażających bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, do których
55 bezpośrednio zalicza odcinek występowania dodatkowego pasa ruchu, a z taką
56 sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
57 Wnioskowany zjazd miałby być bowiem usytuowany ok. km 27+197 (strona
58 lewa) drogi krajowej nr [...]. Na całym wyżej wskazanym odcinku, tj. od ok. km 26+960
59 do km 27+220 drogi, w tym także w miejscu wnioskowanej lokalizacji zjazdu
60 publicznego, znajduje się dodatkowy pas ruchu - pas wyłączenia ruchu (tzw.
61 prawoskręt) do sąsiadującej stacji paliw (działka nr [...]). Sytuacja taka całkowicie
62 uniemożliwia wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu tym bardziej, że
63 występujące na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu
64 drogowego, tj. 17938 poj./dobę (dane z generalnego pomiaru ruchu
65 przeprowadzonego w 2010 r.) jest bardzo duże. Przy ww. średniodobowym natężeniu
66 ruchu drogowego natężenie miarodajne znacznie przekracza 400 poj./godz. (wynosi
67 ok. 1525 poj./godz.), a w takim przypadku z przyczyn bezpieczeństwa ruchu
68 drogowego wnioskowany zjazd musiałby być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu
69 (zgodnie z przepisem § 78 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia), których wykonanie jest
70 niemożliwe, bowiem pas wyłączenia z ruchu kolidowałby z istniejącym już ww.
71 prawoskrętem do stacji paliw. Ponadto zgodnie z przepisem § 113 pkt 3
72 rozporządzenia wnioskowany zjazd z uwagi na ww. miarodajne natężenie ruchu
73 przekraczające 800 poj./godz. winien być wykonany oddzielnie dla każdego kierunku
74 ruchu, co również jest niemożliwe z uwagi na położenie nieruchomości przy odcinku
75 występowania dodatkowego pasa ruchu.
76 Organ wskazał też, że wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu
77 publicznego oznaczałoby zgodę na jego usytuowanie obok już istniejącego zjazdu, tj.
78 zjazdu do stacji paliw, a istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność
79 ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla
80 bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
81 W ocenie organu brak jest możliwości udzielenia zgody na lokalizację
82 wnioskowanego zjazdu do działki nr [...] z uwagi na § 113 ust. 7 pkt 5 w zw. z § 78
83 ust. 1 ww. rozporządzenia.
84 Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia
85 [...] kwietnia 2012 r. złożyła M. S., wskazując, że decyzja narusza jej prawo
86 własności poprzez ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości. Skarżąca
87 podkreśliła, że nie ma innej możliwości zorganizowania zjazdu do drogi publicznej z
88 należącej do niej nieruchomości, a uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu jest dla
89 skarżącej jedyną szansą na uruchomienie jakiejkolwiek działalności gospodarczej.
90 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko
91 przedstawione w zaskarżonej decyzji.
92 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
93 Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o
94 ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy
95 administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności
96 administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem
97 zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd
98 administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego
99 zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
100 W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na
101 uwzględnienie.
102 Na wstępie podkreślić należy, iż w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu
103 toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem
104 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r.
105 sygn. akt VII SA/Wa 1455/11. Sąd uchylając wcześniejszą decyzję organu z dnia [...]
106 kwietnia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdził, że
107 organ nie wyjaśnił w sposób należyty, czy działka nr [...] ma zapewniony dostęp do
108 drogi niższej kategorii, naruszając tym samym art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14
109 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98
110 poz. 1071 ze zm.).
111 W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r.
112 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku M.
113 S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2011
114 r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej
115 nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości G., gmina K. - utrzymał w
116 mocy zaskarżoną decyzję.
117 Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 29 ust. 1 i ust. 4
118 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2007 nr
119 19 poz. 115), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela
120 lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji
121 administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę
122 zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (§ 1). W ust. 4 tego przepisu wskazuje się natomiast,
123 że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny
124 odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia
125 na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację
126 zjazdu na czas określony. Warunki techniczne, o których mowa w powołanym
127 przepisie określone są w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z
128 dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać
129 drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).
130 Wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej,
131 organ administracyjny kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w
132 ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez ww. rozporządzenie.
133 Rozporządzenie o warunkach technicznych reguluje m.in. warunki stosowania
134 zjazdów (§ 9), które zróżnicowane są w zależności od klasy drogi. W odniesieniu do
135 dróg zaliczonych do klasy GP (drogi "główne ruchu przyspieszonego") przepis ten
136 przewiduje, iż stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej
137 możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo
138 wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z
139 taką właśnie drogą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
140 Droga krajowa nr [...] na odcinku, na którym miałby być usytuowany zjazd na
141 działkę nr [...], na podstawie zarządzenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i
142 Autostrad nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r. zaliczona została do klasy GP, jako droga
143 "główna ruchu przyspieszonego". Droga taka musi mieć zapewnioną płynność ruchu i
144 bezpieczeństwo jej użytkowników, a cel ten jest realizowany m.in. w sposób wskazany
145 w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, poprzez ograniczenie stosowania zjazdów tylko do
146 sytuacji wyjątkowych określonych w tym przepisie.
147 Podkreślenia jednocześnie wymaga, że zgodnie z § 78 rozporządzenia, zjazd
148 publiczny (a o taki wnioskuje skarżąca) powinien być usytuowany zgodnie z
149 wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia. § 113 ust. 7 pkt 5 stanowi
150 natomiast, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i
151 wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających
152 bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania
153 dodatkowego pasa ruchu.
154 Zauważyć wobec tego trzeba, że, jak wynika z akt sprawy, na odcinku od ok.
155 km 26+960 do km 27+220 drogi, w tym także w miejscu wnioskowanej lokalizacji
156 zjazdu publicznego, znajduje się dodatkowy pas ruchu - prawoskręt - do sąsiadującej
157 stacji paliw położonej na działce nr [...]. Zasadnie zatem organ uznał, że sytuacja taka
158 uniemożliwia - z uwagi na brzmienie § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia - lokalizację
159 zjazdu publicznego. Przepis § 113 ust. 7 wymienia bowiem szereg miejsc, w których,
160 zdaniem prawodawcy występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu
161 drogowego i z uwagi na to zagrożenie zabrania w takich miejscach sytuowania
162 zjazdów. Do takich miejsc przepis zalicza wprost występowanie dodatkowego pasa
163 ruchu.
164 W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała ponadto wyjątkowa sytuacja, o której
165 mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Jak już wskazano, stosowanie zjazdów na
166 drodze klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu
167 lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi
168 klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z akt sprawy wynika natomiast,
169 że M. S. jest właścicielką działki nr [...] przylegającej do drogi gminnej
170 (działka nr [...]), która z kolei przecina drogę gminną zlokalizowaną na działce nr [...],
171 mającą bezpośrednie połączenie z drogą krajową nr [...]. Wprawdzie, jak podnosi
172 skarżąca, działka nr [...] jest oddzielona od działki nr [...] rowem (działka nr [...]), w
173 którym zalega woda, nie może to jednak stanowić wystarczającego argumentu za
174 udzieleniem zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi klasy GP. Stwarza to pewne
175 trudności techniczne w zapewnieniu dojazdu, nie oznacza to jednak jeszcze, że
176 wykonanie dojazdu do drogi gminnej nie jest możliwe. Zauważyć ponadto należy, że z
177 treści art. 29, jak również z innych przepisów ustawy, nie wynika obowiązek udzielenia
178 zezwolenia na lokalizację zjazdu nawet w sytuacji, gdy nieruchomość nie graniczy w
179 innym miejscu z drogą publiczną i nie ma możliwości zapewnienia obsługi
180 komunikacyjnej w inny sposób. Pamiętać trzeba, że naczelną zasadą przy wyrażaniu
181 zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest zasada bezpieczeństwa w ruchu
182 drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w
183 swobodnym korzystaniu ze swojej własności.
184 Skoro zaś projektowany zjazd miałby być usytuowany w miejscu zagrażającym
185 bezpieczeństwu ruchu drogowego, a mianowicie na odcinku występowania
186 dodatkowego pasa ruchu, stanowi to podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na
187 lokalizację zjazdu publicznego - z uwagi na treść § 113 ust. 7 pkt 5 w związku z § 78
188 cytowanego rozporządzenia i art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.
189 Mając powyższe okoliczności na uwadze uznać należy, iż zaskarżona
190 decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia
191 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] stycznia 2011 r. są zgodne z prawem,
192 wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie
193 art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami
194 administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji
195 wyroku.