Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., VIII SAB/Wa 23/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., VIII SAB/Wa 23/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. F. na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku M. F. z dnia [...] marca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydania kserokopii kart wynagrodzeń Wójta i Zastępcy Wójta z zastrzeżeniem usunięcia danych osobowych oprócz nazwiska i stanowiska służbowego w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2) zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego M. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 VIII SAB/Wa 23/11

3 Uzasadnienie

4 1. W dniu [...] marca 2011 M. F. (dalej: skarżący) zwrócił się

5 do Wójta Gminy J. –L. o udostępnienie w trybie ustawy z 6 września

6 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zmianami - dalej "ustawa d.i.p.) kserokopii kart wynagrodzeń za 2010 r. wójta i jego zastępcy

7 z zastrzeżeniem usunięcia z kart danych osobowych oprócz nazwiska i stanowiska.

8 Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wójt poinformował skarżącego, że nie może udostępnić żądanych kserokopii kart wynagrodzeń, ponieważ wynagrodzenie wójta jest jawne i jako ustalone w drodze Uchwały Rady Gminy J. –L. jest udostępnione w biuletynie informacji publicznej (BIP). Odnośnie karty wynagrodzeń zastępcy wójta organ wyjaśnił, że działania kontrolne komisji rewizyjnej, której skarżący jest członkiem, są ograniczone ze względu na ochronę danych osobowych, dlatego też komisja nie może domagać się dostępu do informacji dotyczących wynagrodzeń poszczególnych pracowników, z zastrzeżeniem jawności oświadczeń majątkowych, które są publikowane w BIP. Ponadto podniósł, że przekazanie danych dotyczących wysokości wynagrodzeń podległych pracowników narusza ich dobra osobiste. Wskazał na art. 10 ust. 1 ustawy d.i.p., zgodnie z którym na wniosek jest udostępniana informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP.

9 2. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy J. –L. powołując się na przepisy art., 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154 poz. 1270 ze zmianami), zarzucając naruszenie art. 4, art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2 i art. 16 ustawy d.i.p. poprzez nie udostępnienie żądanej informacji. Wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w postaci kart wynagrodzeń Wójta Gminy oraz jego zastępcy i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, iż organ nie udostępniając mu informacji oraz nie wydając decyzji odmawiającej udzielenia informacji naruszył art. 16 ustawy d.i.p., a swoją bezczynnością naruszył art. 13 ust. 1 tej ustawy. W piśmie

10 z dnia [...] lipca 2011 r. skarżący wniósł ponadto o nałożenia na Wójta grzywny

11 za przekroczenie terminu przekazania skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego.

12 3. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. –L. wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumentację zawartą w piśmie odmawiającym udzielenia informacji. Powołał orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że nie udostępnia się

13 na wniosek informacji publicznej dostępnej w BIP, oraz wskazujące na to,

14 że wynagrodzenia pracownika urzędu gminy i przyznane nagrody nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy d.i.p. Wskazał na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 11 grudnia 2002 r, syg, II SA 2867/02, w którym Sąd ten wyjaśnił, że odmowa udzielenia informacji nie mającej charakteru informacji publicznej nie przybiera formy decyzji administracyjnej.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

16 skarga zasługuje na uwzględnienie.

17 4. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy

18 w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

19 Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej - kart wynagrodzeń wójta i jego zastępcy. W ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji, określone zostały obowiązki podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podmiot taki powinien:

20 • udostępnić żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (jest to czynność materialno-techniczna, której formy przepisy prawa nie określają),

21 • wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź

22 • wydać decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust.2 ustawy.

23 Ustawa nie przewiduje procesowej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegającej na udzieleniu - tak jak to uczynił organ w niniejszej sprawie - pisemnej odpowiedzi, że nie zachodzą warunki do udostępnienia informacji. Możliwość poprzestania na udzieleniu wnioskodawcy pisemnej informacji, odmawiającej uwzględnienia wniosku, zachodzi tylko wówczas, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, bądź też, gdy organ takiej informacji nie posiada ( por. wyrok NSA z dnia 27 września 2002r. II SAB 289/02 i wskazany przez organ wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 11 grudnia 2002 r, sygn, II SA 2867/02).

24 W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwość, iż Wójt Gminy J. –L. jest w posiadaniu żądanych informacji. Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia, czy karty wynagrodzeń w części, w jakiej zawierają informacje o wysokości wszelkich wynagrodzeń otrzymywanych przez wójta i jego zastępcę, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.

25 Pojęcie informacji publicznej określił ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W myśl powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

26 Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się,

27 że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona

28 do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona

29 do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych

30 w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28

31 i nast.). W niniejszej sprawie skarżący domaga się informacji o wynagrodzeniu wójta gminy -organu wykonawczego gminy wykonującego zadania publiczne w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), i jego zastępcy, a więc informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje

32 publiczne. W tej sytuacji bez wątpienia żądana przez skarżącego informacja jest informacją, o jakiej mowa w art. 1 ustawy d.i.p.

33 Z udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę zdaje się wynikać, iż ta okoliczność nie jest kwestionowana, natomiast powodem nieuwzględnienia wniosku jest to, iż karta wynagrodzeń zawiera oprócz żądanych przez skarżącego także inne informacje, które podlegają ochronie. W takiej jednak sytuacji organ winien był zastosować art. 14 ust. 2 ustawy. Ponadto, jeśli zdaniem organu z jakichś przyczyn informacja publiczna nie może być udostępniona, stosownie do art. 16 ustawy winien rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji odmawiającej jej udostępnienia.

34 W ocenie Sądu bezpodstawne jest powoływanie się przez organ na przepisy

35 o ochronie dóbr osobistych czy o ochronie danych osobowych. Wprawdzie przepis art.5 ust. 2 ustawy d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu

36 na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi. Są to bowiem osoby, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

37 Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zmianami) przetwarzanie danych osobowych (a więc i udostępnianie) jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a takimi właśnie przepisami prawa są przepisy

38 o udostępnianiu informacji publicznych. Ochrona prywatności jest wyłączona jeśli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne jeżeli dana informacja pozostaje

39 w związku z pełnieniem tej funkcji. W sprawie niniejszej osoby, co do których skierowano żądanie podania wysokości ich wynagrodzeń nie mogą korzystać

40 z ochrony danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska i wysokości ich wynagrodzenia - na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych - właśnie z racji pełnionej przez nie funkcji publicznej. Świadomość taką posiadał także Wójt Gminy, skoro jak wynika z jego pisma z [...] kwietnia 2011 r. i z odpowiedzi na skargę dane te zamieszczone są w Biuletynie Informacji Publicznej.

41 Również fakt udostępnienia w BIP informacji o dochodach osiągniętych przez wójta i jego zastępcę w BIP poprzez publikację oświadczenia majątkowego, jak też określenie wysokości wynagrodzeń w dostępnych uchwałach w gminie nie oznacza, że w ten sposób są dostępne publicznie w BIP informacje zawarte w kartach wynagrodzeń, gdyż informacje zawarte w kartach wynagrodzeń są informacjami bardziej szczegółowymi, określającymi poszczególne składniki wynagrodzeń faktycznie wypłacane w poszczególnych okresach. Wreszcie jeśli przyjąć, że żądana informacja jest informacją publiczną, to argumentacja dotycząca odmowy jej udostępnienia na podstawie przepisów ustawowych powinna być zawarta w decyzji.

42 Ponieważ Wójt Gminy K. nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji ani też nie rozstrzygnął jego wniosku poprzez wydanie decyzji, naruszając w szczególności przepisy art. 13 ust. 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznych, zarzut bezczynności jest uzasadniony. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd zobowiązuje organ do wydania określonego aktu (decyzji), nie przesądzając jednak o jej treści. Dlatego też Sąd w tym postępowaniu nie mógł zarówno nakazać organowi udzielenia żądanej przez skarżącego informacji jak też decyzji odmawiającej udzielenia tej informacji. O tym rozstrzygnąć powinien Wójt

43 w decyzji, która ostatecznie może podlegać merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej.

44 Dlatego też skarga podlegała uwzględnieniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153 poz. 1270 ze zm.), zaś o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 tej samej ustawy.