Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2023 r., VIII SA/Wa 962/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2023 r., VIII SA/Wa 962/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska -Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 12 września 2019r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Sołectwu Ł. stwierdza nieważność § 11 ust. 2 pkt 1 i § 17 pkt 5 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

2 Rada Gminy J. w dniu 12 września 2019 r. na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.), po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectwa w § 1 podjęła uchwały nr [...] – [...] w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy J. (A., B., B., C., F., G., G., G., I., J., K., K. [...], L., Ł., Ł. [...], M., M. [...], O., O., O., P., R., R., S., T., T. [...], W., W., W. B., Z. [...]).

3 |We wszystkich załącznikach do uchwały jednakowo wskazano między innymi, że: do wyłącznej kompetencji Zebrania Wiejskiego należy: wybór i |

4 |odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej (§ 11 ust. 2 pkt 1); zebranie mieszkańców jest zdolne do wyboru Sołtysa lub Rady Sołeckiej jeżeli |

5 |uczestniczy w nim co najmniej 1/5 ogółu mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania (§ 17 ust. 5). |

6 |Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...] Rady Gminy J. z 12 września 2019 r. w sprawie uchwalenia |

7 |statutu sołectwu Ł. w części obejmującej § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 17 pkt 5 statutu, wniósł Prokurator Rejonowy w G.. W skardze domagał się|

8 |stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części i zarzucił istotne naruszenie prawa polegające na przekroczeniu zakresu delegacji |

9 |ustawowej w postaci: |

10 |- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 11 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały organowi uchwałodawczemu, |

11 |jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej; |

12 |- art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w treści § 17 pkt 5 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla|

13 |dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. |

14 |W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł m. in., że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza,|

15 |że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. |

16 |przesądził, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej nie przysługuje organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. |

17 |Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje przy tym w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g.. |

18 |Odnośnie drugiego zarzutu Prokurator wyjaśnił, że art. 35 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla |

19 |dokonania ważnego wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Kwestionowany zapis jest sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g., wprowadzenie w |

20 |statutach dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe |

21 |zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. |

22 |W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazano, iż wzorcem kontroli dla aktów prawa miejscowego |

23 |jest art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób|

24 |istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres |

25 |upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego, jak i wówczas gdy rada aktem prawa miejscowego wkracza w materię już |

26 |uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie |

27 |obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Organ podniósł, że wbrew stanowisku skarżącego Rada Gminy J. uchwalając przedmiotowe statuty|

28 |nie przekroczyła swoich kompetencji i nie wykroczyła poza katalog spraw w zakresie których była upoważniona do określenia szczegółowych |

29 |zasad postepowania. W ocenie organu zaskarżone zapisy zawierają uszczegółowienie zasad wyboru sołtysa i rady sołeckiej i mają oparcie w |

30 |przepisach u.s.g. |

31 |Niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron – art. 119 pkt 2 p.p.s.a. |

32 |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: |

33 |Skarga jest zasadna. |

34 |Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. |

35 |145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej |

36 |dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a|

37 |więc badają, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł |

38 |mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy |

39 |administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz|

40 |akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji |

41 |publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza |

42 |nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny |

43 |wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i|

44 |zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut |

45 |jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: |

46 |1. nazwę i obszar jednostki pomocniczej; |

47 |2. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; |

48 |3. organizację i zadania organów jednostki pomocniczej: |

49 |4. zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; |

50 |5. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. |

51 |W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu |

52 |uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa, rady sołeckiej, czy też poszczególnych jej członków. Przyznanie zebraniu wiejskiemu |

53 |charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie|

54 |uprawnienia uchwałodawcze. Jak bowiem stanowi wspomniany przepis, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym |

55 |– sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej |

56 |wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych |

57 |do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym |

58 |mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby |

59 |uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie |

60 |jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa |

61 |uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa, rady sołeckiej i jej poszczególnych|

62 |członków dokonywał organ uchwałodawczy, tj. zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając |

63 |uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. |

64 |Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie jest możliwe utożsamianie stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, z zebraniem wiejskim, |

65 |rozumianym jako wszyscy mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. W zaskarżonym statucie bowiem znalazła się legalna definicja Zebrania|

66 |Wiejskiego (pisanego z dużych liter) oraz zakres ich kompetencji. Zgodnie z § 7 ust 1 statutu, organami Sołectwa są Zebranie Wiejskie |

67 |(organ uchwałodawczy) i Sołtys (organ wykonawczy) – ust. 2 oraz Rada Sołecka (organ wspomagający działalność Sołtysa) – ust. 3. Użycie więc|

68 |w zaskarżonych przepisach § 11 ust. 2 pkt 1 statutu określenia "Do wyłącznej kompetencji Zebrania Wiejskiego..." (również pisanego z dużych|

69 |liter), nie może być rozumiane inaczej, niż to wynika z przytoczonej definicji. |

70 |Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania |

71 |właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op |

72 |225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol |

73 |1429/16, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19 oraz z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II |

74 |SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją |

75 |art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, |

76 |że wyboru sołtysa dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowane skargą |

77 |zapisy § 11 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej. |

78 |Mając to na uwadze Sąd uznał, że przepisy § 11 ust. 2 pkt 1 statutu Sołectwa Ł. zostały uchwalone z istotnym naruszeniem prawa. Na |

79 |uwzględnienie zasługiwało również żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności zapisów zaskarżonej uchwały w części dotyczącej |

80 |przepisów § 17 pkt 5. |

81 |Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do |

82 |głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej |

83 |następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru |

84 |sołtysa i członków rady sołeckiej. |

85 |Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to |

86 |jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru jest niedopuszczalne, ponieważ modyfikuje |

87 |mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2019 r., sygn. |

88 |II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, wyroki WSA w Poznaniu z: 24 czerwca 2020 r., IV SA/Po |

89 |667/20, z 25 czerwca 2020 r., IV SA/Po 676/20, z 1 lipca 2020 r., IV SA/Po 673/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tożsame stanowisko zajął |

90 |Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 czerwca 2020 r. II OSK 3930/19, z 17 marca 2021 r. III OSK 80/21. |

91 |Wskazać nadto należy, zgodnie ze stanowiskiem zawartym w przywołanych wyżej wyrokach NSA, że przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera |

92 |upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa |

93 |miejscowego. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie |

94 |tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. |

95 |Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, gdyż prawo miejscowe może być stanowione w |

96 |granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). |

97 |Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy J. w sprawie uchwalenia statutu |

98 |Sołectwa Ł. w zaskarżonej części. |

99 | |