Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r., VIII SA/Wa 954/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r., VIII SA/Wa 954/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Owsińska -Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 12 września 2019r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Sołectwu G. stwierdza nieważność § 11 ust. 2 pkt 1 i § 17 pkt 5 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

2 Rada Gminy J. w dniu 12 września 2019 r. na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.), po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectwa w § 1 podjęła uchwały nr [...] – [...] w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy J. (A., B., B., C., F., G., G., G., I., J., K., K. [...], L., Ł., Ł. [...], M., M. [...], O., O., O., P., R., R., S., T., T. [...], W., W., W. B., Z. [...]).

3 |We wszystkich załącznikach do uchwały jednakowo wskazano między innymi, że: do wyłącznej kompetencji Zebrania Wiejskiego należy: wybór |

4 |i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej (§11 ust. 2 pkt 1); zebranie mieszkańców jest zdolne do wyboru Sołtysa lub Rady Sołeckiej jeżeli |

5 |uczestniczy w nim co najmniej 1/5 ogółu mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania (§ 17 ust. 5). |

6 |Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...] Rady Gminy J. z 12 września 2019 r. w sprawie uchwalenia |

7 |statutu Sołectwa G. w części obejmującej § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 17 pkt 5 statutu, wniósł Prokurator Rejonowy w G.. W skardze domagał |

8 |się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części i zarzucił istotne naruszenie prawa polegające na przekroczeniu zakresu |

9 |delegacji ustawowej w postaci |

10 |- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 11 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały organowi |

11 |uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej; |

12 |- art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w treści § 17 pkt 5 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że |

13 |dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców |

14 |sołectwa. |

15 |W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł m. in., że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co |

16 |oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Przepis art. 36 |

17 |ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej nie przysługuje organowi sołectwa, jakim jest zebranie |

18 |wiejskie. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje przy tym w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g.. |

19 |Odnośnie drugiego zarzutu Prokurator wyjaśnił, że art. 35 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla |

20 |dokonania ważnego wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Kwestionowany zapis jest sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g., wprowadzenie|

21 |w statutach dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens |

22 |ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. |

23 |W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. |

24 |W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, iż wzorcem kontroli dla aktów prawa miejscowego jest art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w |

25 |związku z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym |

26 |naruszeniem prawa w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia |

27 |ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego, jak i wówczas gdy rada aktem prawa miejscowego wkracza w materię już |

28 |uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie |

29 |obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Organ podniósł, że wbrew stanowisku skarżącego Rada Gminy J. uchwalając przedmiotowe |

30 |statuty nie przekroczyła swoich kompetencji i nie wykroczyła poza katalog spraw w zakresie których była upoważniona do określenia |

31 |szczegółowych zasad postepowania. W ocenie organu zaskarżone zapisy zawierają uszczegółowienie zasad wyboru sołtysa i rady sołeckiej i |

32 |mają oparcie w przepisach u.s.g. |

33 |Niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron – art. 119 pkt 2 p.p.s.a. |

34 |Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. |

35 |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: |

36 |Skarga jest zasadna. |

37 |Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.)|

38 |oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze |

39 |zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem |

40 |zgodności z prawem, a więc badają, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w |

41 |sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a kontrola działalności |

42 |administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na między innymi akty prawa miejscowego organów|

43 |jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, |

44 |podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,|

45 |o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały |

46 |wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała została podjęta na |

47 |podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym |

48 |statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w |

49 |szczególności: |

50 |1. nazwę i obszar jednostki pomocniczej; |

51 |2. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; |

52 |3. organizację i zadania organów jednostki pomocniczej: |

53 |4. zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; |

54 |5. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. |

55 |W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako |

56 |organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa, rady sołeckiej, czy też poszczególnych jej członków. Przyznanie zebraniu |

57 |wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu |

58 |wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Jak bowiem stanowi wspomniany przepis, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie|

59 |wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz |

60 |członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych |

61 |mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady |

62 |sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. |

63 |Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa. Nie można zatem co do zasady |

64 |skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to |

65 |przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, |

66 |aby wyboru sołtysa, rady sołeckiej i jej poszczególnych członków dokonywał organ uchwałodawczy, tj. zebranie wiejskie, to stosowny |

67 |zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. |

68 |Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie jest możliwe utożsamianie stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, z zebraniem |

69 |wiejskim, rozumianym jako wszyscy mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. W zaskarżonym statucie bowiem znalazła się legalna |

70 |definicja Zebrania Wiejskiego (pisanego z dużych liter) oraz zakres ich kompetencji. Zgodnie z § 7 ust 1 statutu, organami Sołectwa są |

71 |Zebranie Wiejskie (organ uchwałodawczy) i Sołtys (organ wykonawczy) – ust. 2 oraz Rada Sołecka (organ wspomagający działalność Sołtysa)|

72 |– ust. 3. Użycie więc w zaskarżonych przepisach § 11 ust. 2 pkt 1 statutu określenia "Do wyłącznej kompetencji Zebrania Wiejskiego..." |

73 |(również pisanego z dużych liter), nie może być rozumiane inaczej, niż to wynika z przytoczonej definicji. |

74 |Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania |

75 |właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt |

76 |II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. |

77 |sygn. II SA/Ol 1429/16, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19 oraz z dnia 22 maja |

78 |2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w |

79 |sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O |

80 |ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, |

81 |o tyle kwestionowane skargą zapisy § 11 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn |

82 |podanych wyżej. |

83 |Mając to na uwadze Sąd uznał, że przepisy § 11 ust. 2 pkt 1 statutu Sołectwa G. zostały uchwalone z istotnym naruszeniem prawa. Na |

84 |uwzględnienie zasługiwało również żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności zapisów zaskarżonej uchwały w części dotyczącej |

85 |przepisów § 17 pkt 5. |

86 |Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do |

87 |głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej|

88 |następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru |

89 |sołtysa i członków rady sołeckiej. |

90 |Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, |

91 |to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru jest niedopuszczalne, ponieważ |

92 |modyfikuje mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z|

93 |17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, wyroki WSA w Poznaniu z: 24 |

94 |czerwca 2020 r., IV SA/Po 667/20, z 25 czerwca 2020 r., IV SA/Po 676/20, z 1 lipca 2020 r., IV SA/Po 673/20, |

95 |www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 czerwca 2020 r. II OSK 3930/19, z 17 |

96 |marca 2021 r. III OSK 80/21. |

97 |Wskazać nadto należy, zgodnie ze stanowiskiem zawartym w przywołanych wyżej wyrokach NSA, że przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera |

98 |upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa |

99 |miejscowego. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie |

100 |tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną |

101 |ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, gdyż prawo miejscowe może być |

102 |stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). |

103 |Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy J. w sprawie uchwalenia statutu |

104 |Sołectwa G. w zaskarżonej części. |

105 | |