Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013 r., VIII SA/Wa 639/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013 r., VIII SA/Wa 639/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi W. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R. 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz skarżącego W. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było zarządzenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R..

3 Kontrolowane zarządzenie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

4 Prezydent Miasta R. zarządzeniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R.. W ogłoszeniu wskazano, że do konkursu może przystąpić osoba, która spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach szkół publicznych i rodzajach publicznych placówek, odpowiednie do zajmowania stanowiska dyrektora zespołu szkół publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 184 poz.1436). W dalszej kolejności zostały wymienione dokumenty, jakie powinny zawierać oferty osób przystępujących do konkursu według wymagań określonych

5 w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60 poz. 373).

6 Do wspomnianego konkursu przystąpiło dwóch kandydatów tj. Pan W. B. i Pani A. S.. W wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego komisja konkursowa w dniu [...] czerwca 2013 r. podjęła uchwałę

7 o niedopuszczeniu do udziału w konkursie kandydata W. B. z powodu niespełnienia wymagań określonych w cyt. powyżej rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. Kandydat nie przedstawił, w ocenie komisji konkursowej, ani oryginału, ani poświadczonej przez kandydata za zgodność

8 z oryginałem kopii dyplomu ukończenia studiów wyższych lub świadectwa ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania albo świadectwa ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą, a zatem nie został spełniony wymóg pkt 2 ppkt 5 ogłoszenia konkursu.

9 W dalszej kolejności Prezydent Miasta R. zarządzeniem nr [...]

10 z dnia [...] lipca 2013 r. zatwierdził wyniki konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R..

11 W. B. w dniu [...] lipca 2013 r. wystąpił do Prezydenta Miasta R. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i unieważnienie postępowania konkursowego oraz o ponowne przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R..

12 W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta R. odmówił unieważnienia postępowania konkursowego wywodząc o braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia

13 W takim stanie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

14 w Warszawie na uchwałę komisji konkursowej o niedopuszczeniu do udziału

15 w konkursie oraz na zarządzenie Prezydenta Miasta R. w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R. w dniu [...] lipca 2013 r. wniósł W. B.(dalej określany jako "skarżący").

16 Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił:

17 1) rażące naruszenie przepisów § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 1 ust. 2 lit. "e" rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej poprzez:

18 - odmowę dopuszczenia skarżącego do postępowania konkursowego pomimo złożenia przez niego wszystkich wymaganych prawem dokumentów;

19 - odmowę umożliwienia skarżącemu uzupełnienia poświadczenia dokumentu tj. świadectwa ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania lub też uzupełnienia oryginału ww. dokumentu, a co za tym idzie naruszenie § 8 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 8 kwietnia 2010 r. poprzez zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta R. konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R. pomimo przesłanki unieważnienia konkursu z uwagi na nieuzasadnione niedopuszczenie skarżącego do postępowania konkursowego;

20 2) naruszenie zasady bezstronności komisji konkursowej poprzez wyznaczenie do jej składu osób personalnie związanych z kandydatem, który wygrał konkurs.

21 W składzie komisji konkursowej zasiadał bowiem były dyrektor szkoły w której uczy kandydat, który wygrał konkurs.

22 W uzasadnieniu skargi W. B. podniósł, że decyzja komisji konkursowej o niedopuszczeniu go do udziału w postępowaniu konkursowym była nieuzasadniona i sprzeczna z prawem. Wskazał, że komisja konkursowa nie wykonała własnej uchwały, na podstawie której skarżący uzyskał prawo do okazania oryginału dokumentu w miejsce dokumentu będącego kopią. Wywiódł, że skoro przepis rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. mówi

23 o obowiązku złożenia jednego z trzech wymienionych alternatywnie dokumentów, to złożenie przez niego choćby jednego z nich, w tym przypadku dyplomu ukończenia studiów wyższych oznacza, że wymóg ten został wypełniony. W związku z tym fakt, czy złożono dodatkowo świadectwo studiów podyplomowych z zakresu zarządzania

24 i czy dokument ten był poświadczony przez skarżącego, czy też nie, nie ma żadnego znaczenia w sprawie i nie może wywoływać dla skarżącego żadnych negatywnych skutków prawnych.

25 Uzasadniając zarzut braku bezstronności komisji konkursowej skarżący wskazał, że w jej składzie zasiadał były dyrektor szkoły, w której uczy kandydat, który wygrał konkurs. Fakt ten, w jego ocenie, może mieć znaczenie dla oceny bezstronności komisji. Swoją argumentację w odniesieniu do zgłoszonych zarzutów poparł poglądami orzecznictwa sądowego powołując wskazane w treści skargi wyroki sądów administracyjnych.

26 W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie.

27 Wskazał, że w stanie faktycznym zaistniałym w przebiegu postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R., dobrą wolą komisji konkursowej było podjęcie uchwały w sprawie dopuszczenia możliwości okazania przez skarżącego oryginału dokumentu. Wobec faktu, że skarżący nie mógł okazać oryginału dokumentu, gdyż go przy sobie nie posiadał, komisja w zasadzie jednomyślnie podjęła uchwałę o niedopuszczeniu kandydata do II etapu konkursu. Podkreślił, że żaden z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej regulującego tryb postępowania konkursowego, nie nakłada na komisję obowiązku przeprowadzenie takiego postępowania. Wobec przedłożenia przez W. B. niepoświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu, komisja miała prawo do odmowy dopuszczenia go do udziału w konkursie, tak jak to czynią wszystkie komisje konkursowe w przypadku uchybień formalnych, nawet co do osób będących w chwili konkursu dyrektorami.

28 Pełnomocnik organu podniósł, że brak jest podstaw do twierdzenia, że obecność w pracach komisji konkursowej byłego dyrektora placówki, w której uczy druga kandydatka, mogłoby mieć jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia tego konkursu. Wywiódł, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby fakt ten miał wpływ dla oceny bezstronności komisji, przy czym komisja konkursowa obradowała w składzie 9-osobowym i podejmuje decyzje większością głosów.

29 Ponadto w dn. [...] sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta R. nadesłał do tut. Sądu pismo procesowe zatytułowane "odpowiedź na skargę" podpisane z jego upoważnienia przez Wiceprezydenta Miasta R., w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

31 Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

32 o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności

33 z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia – decyzji

34 w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

35 W myśl z kolei art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

36 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

37 W kontekście powyższych kryteriów sądowej kontroli aktów i czynności organów administracji publicznej, skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty podlegają uwzględnieniu.

38 Dokonując oceny prawnej wydanego orzeczenia, należy przede wszystkim stwierdzić, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R..

39 Stosownie do treści art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r.

40 o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm., dalej określana jako "u.o.ś" ) stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się

41 w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Przepis art. 5c pkt 2 ww. ustawy stanowi natomiast, iż w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania

42 i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa.

43 Natomiast regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę został określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, dalej określane jako "rozporządzenie konkursowe MEN"). Zgodnie z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia m.in. nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego.

44 Stosownie zaś do § 4 ust. 2 pkt 2 Komisja Konkursowa podejmuje uchwałę

45 o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Natomiast wyliczenie wymaganych dokumentów, które powinna zawierać oferta kandydata, zawiera § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, który w ppkt e) wymienia dokumenty potwierdzające spełnienie przez kandydata wymogów w zakresie wykształcenia.

46 W niniejszej sprawie spór sprowadza się do ustalenia, czy stwierdzony przez komisję konkursową brak własnoręcznego podpisu kandydata na kopii dyplomu ukończenia studiów podyplomowych w zakresie zarządzania oświatą mógł stanowić podstawę niedopuszczenia skarżącego do udziału w konkursie. Od przesądzenia powyższego faktu zależy bowiem ocena prawidłowości przeprowadzonego konkursu i wydanego przez Prezydenta Miasta R. zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R..

47 W ocenie Sądu tego rodzaju uchybienie nie powinno spowodować niedopuszczenia skarżącego do udziału w konkursie. Należy podkreślić, że przepisy rozporządzenia konkursowego MEN regulują kwestię dokumentów potwierdzających spełnienie przez kandydata wymogów w zakresie wykształcenia w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. "e" rozporządzenia stanowiąc, że wymaganymi od kandydata dokumentami są "oryginały lub poświadczone przez kandydata za zgodność z oryginałem kopie dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego wykształcenia, w tym dyplom ukończenia studiów wyższych lub świadectwo ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania albo świadectwo ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą". Na marginesie należy podkreślić, że w odniesieniu do kandydatów na stanowisko dyrektora publicznej szkoły istnieje wymóg przedłożenia oprócz dyplomu ukończenia szkoły wyższej także dokumentów potwierdzających kwalifikacje menadżerskie z zakresu zarządzania wynikający z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r.

48 w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek.

49 Odnosząc powyższe do stanu faktycznego ustalonego w kontrolowanej sprawie, komisja konkursowa stwierdzając, jak wynika ze sporządzonego przez nią protokołu, jedynie brak podpisu skarżącego na kserokopii dyplomu ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania oświatą, jeżeli nie miała zastrzeżeń co do samego dokumentu, powinna umożliwić skarżącemu uzupełnienie braku formalnego przez własnoręczne złożenie podpisu poświadczającego zgodność kserokopii z oryginałem. Tego rodzaju czynność nie jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia konkursowego MEN (żaden z jego przepisów nie wprowadza zakazu uzupełniania w ten sposób braków formalnych przedłożonych kopii dokumentów),

50 a jednocześnie nie tamuje dalszych czynności i postępowania komisji konkursowej.

51 Trzeba także mieć na uwadze, że § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia konkursowego, określający przesłanki unieważnienia konkursu jako przyczynę unieważnienia wymienia nie tylko "nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego" (pkt 1 rozporządzenia), ale także "inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu" (pkt 4 rozporządzenia). Wskazuje to na różnicowanie przez prawodawcę przyczyn, które decydują o ocenie odnośnie zgodnego lub niezgodnego z prawem przeprowadzenia konkursu. Powyższe, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że w toku postępowania konkursowego mogą zaistnieć tego rodzaju uchybienia, które są nieistotne i jako takie mogą podlegać ewentualnemu uzupełnieniu. Do takich nieistotnych uchybień należy zaliczyć brak podpisu kandydata na kopii dyplomu ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania, w sytuacji kiedy z okoliczności (umieszczenia tego dokumentu wraz z innymi dokumentami oferty w zamkniętej kopercie) wynika, że pochodzi on niewątpliwie od danego kandydata. Tego rodzaju brak może co najwyżej podlegać uzupełnieniu w sposób wskazany wyżej przez Sąd. W przedmiotowej sprawie takie uzupełnienie nie nastręczało żadnych problemów, gdyż jak wynika z protokołu posiedzenia komisji konkursowej z dnia [...] czerwca

52 2013 r. skarżący stawił się osobiście na to posiedzenie. Pogląd co do możliwości uzupełniania uchybień formalnych w postępowaniach konkursowych w oświacie jest prezentowany w orzecznictwie (vide wyrok NSA z dnia 16.07.2013 r. sygn. akt I OSK 786/13). Natomiast przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie przez komisję konkursową głosowanie i podjęcie decyzji o zażądaniu przedstawienia przez skarżącego oryginału dyplomu, nie pozostaje w związku rzeczowym ze stwierdzonym brakiem formalnym, ponieważ jak wynika z przepisu § 1 ust. 3 rozporządzenia konkursowego MEN, żądanie przedstawienia oryginału dokumentów w postępowaniu konkursowym w oświacie może zgłosić jedynie organ, a nie komisja konkursowa.

53 Czynność odrzucenia oferty skarżącego w drodze uchwały komisji konkursowej i niedopuszczenie go do udziału w konkursie, w powyższej sytuacji została dokonana z rażącym naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia konkursowego MEN. Tym samym w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym Prezydent Miasta Radomia winien był skorzystać z uprawnienia przewidzianego w § 8 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia konkursowego MEN, czyli unieważnić konkurs

54 i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie z uwagi na nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego. Tymczasem wydając zaskarżone zarządzenie nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o zatwierdzeniu wyników konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R., Prezydent Miasta R. rażąco naruszył art. 36a ust. 2 u.o.ś., bowiem przeprowadzone w kontrolowanej sprawie postępowanie konkursowe z wykazanymi wyżej rażącymi nieprawidłowościami i uchybieniami nie kwalifikowało się do jego zatwierdzenia i uznania że doprowadziło ono do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R.. Prawidłowym działaniem Prezydenta Miasta R. w zaistniałej sytuacji powinno być, stosownie do cyt. § 8 ust. 2 rozporządzenia konkursowego MEN, unieważnienie konkursu i zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia. Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę te rozważania i wykona wytyczne Sądu.

55 Natomiast jako niezasadne należy ocenić zarzuty skargi w części dotyczącej naruszenia zasady bezstronności komisji konkursowej i nie mógł on stanowić przesłanki do unieważnienia przez Prezydenta Miasta R. postępowania konkursowego. Jak Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 638/13 w sprawie skargi na uchwałę komisji konkursowej o niedopuszczeniu skarżącego do udziału w konkursie, z przedłożonych przez organ dokumentów wynika, że skład komisji odpowiadał wymogom określonym w przepisach ww. rozporządzenia konkursowego MEN, a branie udziału w pracach komisji byłego dyrektora szkoły, w której pracuje kandydatka, której oferta została wybrana

56 w konkursie, w kontekście powyższych przepisów nie stanowi o niemożności udziału takiej osoby w komisji konkursowej. Taka okoliczność nie daje podstaw do wykluczenia ze składu komisji konkursowej .

57 Powyższe nie zmienia jednakże oceny Sądu, że wydane zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o zatwierdzeniu wyników konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w R., w kontekście wskazanych wyżej wyników sądowej kontroli dokonanej w rozpoznawanej sprawie, rażąco naruszyło przepisy art. 36a ust. 2 u.o.ś. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia konkursowego MEN, wskutek czego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia (pkt 1 wyroku). Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego zarządzenia znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.).