Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., VIII SA/Wa 508/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., VIII SA/Wa 508/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej "organ odwoławczy" lub "Minister") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania B. C. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] stwierdzającej nabycie

3 z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat R. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0016 ha, działki nr ew. [...] o pow. 0,0019 ha i działki nr ew. [...] o pow. 0,0034 ha jednostka ewidencyjna [...] W., obręb [...] W. zajętych pod drogę publiczną - powiatową nr [...] (obecnie nr [...]) M. – O. – S., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

4 Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

5 i prawnym sprawy:

6 Zarząd Powiatu w R. wnioskiem z 28 marca 2017 r. wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Powiat R. z dniem

7 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, prawa własności ww. nieruchomości.

8 Organ I instancji, działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej także jako: "ustawa z 1998 r.") i art. 104 § 1 k.p.a., decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. stwierdził nabycie przez Powiat R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0016 ha, działki nr ew. [...] o pow. 0,0019 ha i działki nr ew. [...] o pow. 0,0034 ha jednostka ewidencyjna [...] W., obręb [...] W. w zajętych pod drogę publiczną - powiatową nr [...] (obecnie nr [...]) M. – O. – S.

9 Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. C., kwestionując ustalenia Wojewody i wskazując, iż zawłaszczenie gruntów pod drogę jest niezgodne

10 z prawem i powinno nastąpić za wypłatą odpowiedniego odszkodowania. W odwołaniu mającym charakter opisowy, podniosła, iż wskazane grunty należące uprzednio do jej rodziny, nigdy nie były użytkowane jako droga. Podkreśliła także, że pas drogowy znajduje się w granicach działek: [...],[...] i [...]. Ponadto w czasie czynności geodety w 2004 r. nie stwierdzono pasa drogowego. Sytuacja przedstawiona przez geodetę S. B. jest zaprzeczeniem dokumentacji wykonanej przez geodetę J. Ż.. W jej ocenie nie były wykonywane żadne czynności zarządcze przez podmiot publicznoprawny i nie zostało to udokumentowane.

11 Wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2018 r., Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2017 r.

12 W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 73 ust. 1 ustawy

13 z 1998 r. Wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. przepisu nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki, tj. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Podniósł, że art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek

14 w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Nadto wskazał, że decyzja tego rodzaju nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki w dniu 1 stycznia 1999 r.

15 Następnie organ odwoławczy wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż działki nr [...] (z której wyodrębniona została działka nr [...]), nr [...] (z której wyodrębniona została działka nr [...]) i nr [...] (z której wyodrębniono działkę [...]) stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność E. K., B. P.

16 i B. C. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1988 r. Rep. A Nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w R. Wydział I Cywilny z dnia [...] listopada 1997 r. sygn. akt I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku. Aktualnie, na podstawie umowy darowizny

17 i umowy działu spadku i nieodpłatnego zniesienia współwłasności nieruchomości z dnia [...] października 2005 r., Rep. A nr [...], właścicielką przedmiotowej nieruchomości jest B. C., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...].

18 Z powyższego wynika jak podał Minister, że ww. nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

19 Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej

20 z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem,

21 z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podstawą prawną zaliczenia drogi nr [...] relacja M. – O. – S. do kategorii dróg publicznych jest rozporządzenie Ministra Komunikacji

22 z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich

23 w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim

24 i szczecińskim (Dz. U. z 1986 r. nr 43, poz. 205).

25 Natomiast na podstawie art. 103 ust. 3 przedmiotowa droga stała się z dniem

26 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) jako droga wojewódzka. Obecnie droga oznaczona jest numerem [...].

27 Odnosząc się do kolejnej przesłanki wynikającej z art. 73 ust. 1 ustawy ww., tzw. zajętości danej nieruchomości pod drogę publiczną, Minister wskazał, iż przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2017, poz. 2222 tj.)

28 w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu

29 i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

30 Według Ministra zajętość działek nr [...],[...] i nr [...] pod drogę publiczną potwierdza znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna nieruchomości zajętych pod drogę wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego J. Ż. oraz opinia ww. geodety z dnia 13 grudnia 2016 r. W ocenie organu powyższy dokument jest wiarygodny, bowiem został sporządzony przez uprawnionego geodetę, posiadającego wiadomości specjalne z zakresu geodezji i wykonującego zawód zaufania publicznego.

31 Ponadto sporządzona mapa w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy

32 w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę.

33 Organ odwoławczy podniósł także, że udokumentowana została również przesłanka władztwa publicznoprawnego.

34 Władztwo publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] M. – O. – S., z którego wynika, iż w m. in. 1992 r. oraz w 1995 r. dokonano jej przeglądu technicznego. Ponadto dowodem na spełnienia przesłanki władztwa jest także wykaz dróg wojewódzkich planowanych do zimowego utrzymania w sezonie 1996/97, uwzględniający m. in. drogę wojewódzką nr [...] relacji O. - S.

35 Wyjaśniając powyższą kwestię Minister podał, iż do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela.

36 W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do działek nr [...]

37 o pow. 0,0016 ha, działki nr ew. [...] o pow. 0,0019 ha i działki nr ew. [...] o pow. 0,0034 ha zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

38 Odnosząc się do zarzutu odwołującej odnośnie innego wytyczenia przebiegu granic jej nieruchomości na mapie z projektem podziału, oznaczonej jako działki [...]

39 i [...] z dnia 1 grudnia 2014 r., Minister stwierdził, iż wprawdzie dokument – mapa podziału został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr 1698 – 27/04 w dniu 13 stycznia 2005 r., nadto mapa ta została sporządzona przez geodetę uprawnionego, to jednak oceny przesłanki zajętości spornej nieruchomości pod drogę publiczną organ odwoławczy dokonał w oparciu o mapę sytuacyjną

40 z września 2016 r., sporządzoną przez geodetę uprawnionego J. Ż. Powyższe wiąże się z wykonaniem mapy w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., a więc na potrzeby niniejszego postępowania, co dowodzi w ocenie organu odwoławczego wyższej wartości dowodowej jako dokumentu, na podstawie którego należało dokonać oceny spełnienia zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną.

41 Minister zwrócił uwagę, iż na ww. dokumencie znajduje się adnotacja, że przedstawia on działki zajęte pod drogę powiatową nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r.

42 Natomiast w kwestii rowu melioracyjnego, minister podparł się pismem z 26 czerwca 2016 r., stanowiącym uzupełnienie opinii, w którym geodeta uprawniony J. Ż. wskazał, iż rów melioracyjny, którego zachodnia skarpa sięga linii ogrodzenia działki [...] w zdecydowanej większości zlokalizowany jest na działce [...] (zajętej pod drogę [...]), zaś tylko jego mała część znajduje się w działce nr [...] stanowiącej własność B. C.. Uznając te wyjaśnienia za wiarygodne, Minister podał, że wspomniana niewielka część rowu pozostaje jako część gruntu leżącego poza granicami pasa drogowego.

43 Z kolei argument strony odwołującej, iż przedmiotowa droga była "piaszczystą rozjeżdżoną ścieżyną(...)" Minister uznał za pozbawiony jakiejkolwiek doniosłości prawnej, albowiem o tym czy dana droga stanowi drogę publiczną nie decyduje stan jej urządzenia, a zaliczenie do danej kategorii dróg w formie przewidzianej prawem.

44 W konkluzji podkreślił, że Wojewoda [...] dokonał ustaleń faktycznych

45 w oparciu o wiarygodne dowody, tj. wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] M. – O. – S., a także wykaz dróg wojewódzkich planowanych do zimowego utrzymania w sezonie 1996/97. Tym samym nie kwestionuje ustaleń organu wojewódzkiego w zakresie sprawowania władztwa publicznoprawnego nad sporną nieruchomością.

46 Minister wskazał także, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek.

47 Konkludując Minister uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa,

48 a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

49 Skargę na decyzję Ministra wniosła B. C. (skarżąca), wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu

50 I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

51 I. naruszenie przepisów postępowania tj.:

52 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu

53 i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (oświadczeń sołtysa, zdjęć wycinek

54 z gazet, itp.) i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w konsekwencji błędne przyjęcie, że działki [...],[...] i [...] były zajęte pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

55 i pozostawały we władaniu Powiatu R.;

56 2) art. 7, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie;

57 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

58 II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

59 -) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie iż wszystkie przesłanki nabycia własności nieruchomości zostały spełnione, z uwagi na to, że działki nr [...],[...] i [...] położone w W. nie były zajęte pod drogę publiczną i nie pozostawały we władaniu Powiatu R., gdyż były własnością rodziny i pozostawały w jej władaniu.

60 W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała historie budowy drogi, stan techniczny drogi podkreślając, że była to droga piaszczysta, zaś na dzień 1 stycznia 1999 r.

61 i później nie było żadnych jezdni, zatok, poboczy, ani rowów odwadniających jezdnie.

62 W dalszej części skargi podniosła wadliwość mapy sporządzonej przez geodetę J. Ż. w oparciu o nieprawdziwe dane, wadliwość dokonanych pomiarów, stwierdzając jednocześnie, że mapa z 2004 r. sporządzona przez geodetę uprawnionego S. B. została wykonana z należytą starannością, na podstawie danych z ewidencji gruntów i stanowi dokument wiarygodny.

63 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

64 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

65 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

66 Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

67 Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Ministra z [...] kwietnia 2018 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2017 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat R. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0016 ha, działki nr ew. [...] o pow. 0,0019 ha i działki nr ew. [...] o pow. 0,0034 ha jednostka ewidencyjna [...] W., obręb [...] W. zajętych pod drogę publiczną - powiatową nr [...] (obecnie nr [...]) M. – O. – S.

68 Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

69 Przepis ten określa przesłanki od spełnienia, których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. A zatem dla prawidłowego przejęcia konieczne było wystąpienie następujących elementów: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

70 Należy zauważyć, że art. 73 ustawy z 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. (tj. Dz. U.

71 z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną, by zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej

72 z kategorii dróg wymienionych art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt 274/12, Lex nr 12311811).

73 Na wstępie stwierdzić należy prawidłowość organów, co do zaliczenia drogi nr

74 [...] M. – O. – S. do kategorii dróg publicznych co zgodne jest ze wskazanym w decyzji rozporządzeniem. Nie zostało podważone że przedmiotowa droga wojewódzka stała się drogą powiatową oznaczoną nr [...].

75 Zauważyć przy tym trzeba, że w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami

76 i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem

77 i zabezpieczeniem ruchu. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc drogi wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

78 Tak więc wbrew stanowisku strony skarżącej pas drogowy to nie tylko pas jezdni (drogi) czy pas pieszych, ale również pobocze, choćby nie urządzone, przeznaczone do ruchu i postoju pojazdów i pieszych, inne elementy infrastruktury drogowej, jak np. pas zieleni czy oświetlenie uliczne, a także pas techniczny, na którym zgodnie z definicją ustawową nie powinny znajdować się widoczne elementy pasa drogowego.

79 Zajętość działek nr [...],[...] i nr [...] pod drogę publiczną potwierdza znajdująca się w aktach mapa sytuacyjna nieruchomości zajętych pod drogę według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego

80 i kartograficznego, sporządzona przez geodetę uprawnionego J. Ż. oraz opinia geodety z dnia 13 grudnia 2016 r. Powyższa mapa stosownie do art. 76 k.p.a. stanowi dokument urzędowy, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę (por. Wyrok NSA z 16 maja 2013 r., I OSK 2/12).

81 Stosownie do treści art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone

82 w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

83 Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, ze zm.) do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii jest niezbędne posiadanie uprawnień zawodowych. Zwiększona moc dowodowa dokumentu urzędowego sprowadza się do przyjęcia dwóch domniemań, a mianowicie prawdziwości (autentyczności) oraz zgodności jego treści z prawdą (wiarygodności).

84 Dodatkowo należy przy tym pamiętać, iż dokumentację tego rodzaju geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne

85 i kartograficzne, pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy z 17 maja 1989 r. Ponadto opracowanie geodezyjne podlega zgłoszeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który stanowi, stosownie do treści art. 2 pkt 10 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne

86 Zatem prace zgłaszane do Państwowego Zasobu Geodezyjnego

87 i Kartograficznego sporządzane są w oparciu o materiały pochodzące z ośrodka

88 i podlegają kontroli. Również należy zauważyć, iż zgodnie z § 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych

89 i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263 poz. 1572), na potrzeby postępowań administracyjnych sporządza się mapy do celów prawnych. W myśl § 76 ww. rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. przy opracowywaniu powyższych map wykorzystuje się informacje zawarte w: 1. materiałach Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków; 2. księgach wieczystych oraz w aktach ksiąg wieczystych; 3. orzeczeniach sądowych; 4. aktach notarialnych; 5. decyzjach administracyjnych; 6. dokumentach geodezyjnych

90 i kartograficznych przechowywanych w archiwach państwowych, 7. dokumentach geodezyjnych i kartograficznych będących w posiadaniu zainteresowanych stron.

91 Należy zatem uznać, mając na uwadze powyższe regulacje, iż geodeta uprawniony może na podstawie dokumentów znajdujących się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym, na aktualnej kopii mapy zasadniczej, odtworzyć faktyczny stan przebiegu granic danego ciągu komunikacyjnego według stanu na określoną datę, którą w tym przypadku będzie dzień 31 grudnia 1998 r.

92 Fakt sporządzenia mapy z projektem podziału na podkładzie aktualnej mapy zasadniczej, który to obowiązek wynika z przepisów prawa i zaewidencjonowanie jej

93 w zasobie w dniu 16 grudnia 2016 r. nie oznacza w żadnym wypadku, iż dokument taki nie przedstawia stanu na określoną datę (jak w przedmiotowej sprawie stanu granic drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r.). Geodeta jako osoba posiadająca uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, na podstawie ww. wskazanych dokumentów, ustala przebieg granic nieruchomości na określony dzień i wrysowuje go na stanowiącą podstawę opracowania mapę zasadniczą, która zawiera aktualne na dzień uzyskania z zasobu informacje

94 o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu.

95 Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie sporządzona mapa stanowiła przesądzający dowód o przebiegu granicy drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. Dodatkowo geodeta opisał wykaz zmian gruntowych.

96 W opinii (k-[...] akt administracyjnych) wyjaśnił precyzyjnie, iż pas drogowy wyznaczony został na podstawie danych z operatu ewidencji gruntów obrębów: M. i W. oraz ustalenia granicy gruntów zajętych pod drogę powiatową (zgodnie z art. 73 ustawy). Wskazał, ze granice użytkowania drogi m.in. dla działki nr [...], zostały określone przez położenie istniejących na gruncie przydrożnych rowów odwadniających oraz trwałych ogrodzeń działek sąsiadujących z drogą publiczną, zaś co do działek [...] i [...] – przez położenie zachowanych szczątkowych przydrożnych rowów odwadniających.

97 Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2006 r., I OSK 1331/05 operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń

98 i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2011 r., II OSK 389/10) czego na gruncie niniejszej sprawy skarżąca nie uczyniła.

99 Skoro zatem przedmiotowa mapa sporządzona została w celu przestrzennego wskazania granic zajęcia działki nr [...], [...] i [...] pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., to przy braku w aktach sprawy innych dokumentów urzędowych lub też innych dowodów mogących podważać ustalenia dokonane przez geodetę, twierdzenia organów o wystarczalności ww. dowodu do wykazania faktu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną należy uznać za zasadne. Takie stanowisko zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 16 maja 2013 r., I OSK 2/12, w którym stwierdził, iż "brak jest podstaw aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a.

100 i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu.

101 Odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnić należy, iż wobec zarzutów skarżącej i podnoszenia na etapie postępowania administracyjnego, a także skargi okoliczności sporządzenia mapy przez geodetę S. B. w 2005 r.

102 w zakresie podziału działek nr ew. [...] i nr ew. [...], biegły geodeta J. Ż. w piśmie z 26 czerwca 2017 r. ( w aktach odwoławczych) odniósł się do podniesionych zarzutów, wskazując, iż granice nieruchomości położonych w obrębie W. gmina W. zostały zaprojektowane w postępowaniu scaleniowym – operat scalenia gruntów obrębu W. [...]. Projekt scalenia wyznaczano na gruncie, punkty graniczne stabilizowano trwale granicznikami betonowymi.

103 Natomiast w operacie podziałowym, na który powoływała się skarżąca, (dotyczący podziału działek [...] i [...]), jak wyjaśnił geodeta J. Ż., punkty graniczne wyznaczono na podstawie danych z numerycznej bazy danych ewidencji gruntów opracowanej na podstawie operatu scaleniowego, punktów granicznych nie stabilizowano trwale, spisano protokół przyjęcia granic nieruchomości będącej przedmiotem podziału.

104 Ponadto biegły szczegółowo odniósł się do sporządzonej przez siebie mapy, wskazując, iż dokument na który powołuje się strona skarżąca stanowi szkic. Jest wykonany odręcznie, bez zachowania skali i wzajemnych proporcji pomiędzy poszczególnymi obiektami. Jedyną miarą, która lokalizuje wzajemne położenie linii granicy – odcinek [...] – [...] oraz ogrodzenia jest miara 1,45 m pomiędzy narożnikiem ogrodzenia, a granicą jest ona zgodna z odległością z mapy z 2016 r. Jak wskazał biegły J. Ż. pozostała treść szkicu nie niesie żadnych informacji

105 o wzajemnych odległościach: granic, ogrodzenia, krawędzi rowu.

106 Nie stanowi więc w przekonaniu Sądu takiego samego dowodu i takiej samej mocy dowodowej mapa, na którą powołuje się skarżąca, skoro nie uwzględniała ona operatu scalenia gruntów obrębu W.. Również Sąd miał na uwadze, że biegły geodeta J. Ż. odniósł się do złożonego przez stronę na etapie postępowania administracyjnego dowodu, zaś skarżąca nie przedstawiła argumentacji kwestionującej ustalenia biegłego – np. sporządzone przez S. B..

107 Za słuszne należy uznać stanowisko organu przyjęte w zaskarżonej decyzji. Kwestia mocy dowodowej dokumentu urzędowego została przez Sąd omówiona już powyżej , zatem jedynie Sąd stwierdza, że chybiony jest zarzut, że nie przeprowadzono żadnego dowodu w celu ustalenia stanu urządzenia drogi. W tym zakresie wyjaśnić należy, że po pierwsze co podnoszono powyżej istotna jest data 31 grudnia 1998 r. i to niezależnie od stanu technicznego drogi.

108 Kluczowym jak się wydaje zarzutem skargi jest okoliczność, że na mapie sporządzonej przez geodetę J. Ż. figurują wycięte drzewa –dęby na działce nr ew. [...] już we wrześniu 2016 r., podczas gdy drzewa te zostały wycięte w październiku 2016 r. Otóż odnosząc się do powyższego argumentu wyjaśnić należy skarżącej, iż okoliczność, że biegły wykonywał czynności na gruncie we wrześniu 2016 r. nie świadczy o tym, że nie mógł on uwzględnić w przygotowanej dokumentacji okoliczności wycięcia drzew – dębów w miesiącu październiku 2016 r., bowiem opinia (k- [...] akt adm.), wypis z rejestru gruntów (k-[...] akt adm.), wykaz zmian gruntowych (k-[...], [...] akt adm.) i pozostała cała dokumentacja (mapy) zawierają daty

109 z grudnia 2016 r. Mylne jest wyobrażenie strony skarżącej o przygotowaniu pracy geodezyjnej, nie jest to wyłącznie jednorazowy pobyt na gruncie, o którym strona była powiadomiona. Przygotowanie takiej pracy trwało do miesiąca grudnia 2016 r., bowiem dopiero wówczas nastąpiło zarejestrowanie i złożenie operatu do ewidencji.

110 Na marginesie Sąd zaznacza, że dokument na który powołuje się skarżąca

111 i opisuje go w skardze, nie stanowi zezwolenia na wycięcie drzew, a jedynie świadectwo legalności pozyskania drewna, które otrzymuje się już po wycięciu drzewa. Oznacza to tym samym, że nie można na jego podstawie przyjąć, iż faktyczna wycinka drzew miała miejsce w październiku 2016 r.

112 Racje miały organy odmawiając mocy dowodowej zdjęciom dołączonym do odwołania, a to z tej przyczyny, iż zostały one wykonane jak twierdzi strona w latach 2009/2010. Sąd badał stan prawny na datę 31 grudnia 1998 r. i z tej już przyczyny prawidłowe było stanowisko organów. Okoliczność zaznaczenia w skardze rysu historycznego drogi, jej budowy czy zamysłu budowy, oświadczenie sołtysa, zdjęcia wycinków z gazet nie mają znaczenia ani wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie miały również wpływu na treść zaskarżonych decyzji.

113 Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., do kwestii władztwa, zauważyć należy, iż do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 14 marca 2000 r., P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60). Takie stanowisko zostało też zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z 8 czerwca 2004 r., I SA 2398/02, oraz w wyroku WSA w Warszawie z 17 czerwca 2009 r., I SA/Wa 375/2009 (publ. CBOSA).

114 Zgodnie z orzecznictwem udokumentowanie władania polega na wykazaniu wykonywania prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok NSA z 14 listopada 2008 r., I OSK 1471/2007, oraz wyroki WSA w Warszawie, I SA/Wa 1955/2012, I SA/Wa 1960/2012, I SA/Wa 1961/2012, I SA/Wa 812/2012, I SA/Wa 894/2012, I SA/Wa 953/2012, I SA/Wa 2308/2011, I SA/Wa 381/2012, I SA/Wa 2473/2011, I SA/Wa 1740/2011, I SA/Wa 1454/2011, I SA/Wa 105/2011).

115 Ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne, jako właściciele, wykonują obowiązki nałożone przez prawo względem dróg publicznych. Wykonywanie ich w okresie, gdy drogi nie były ich własnością, było więc faktycznym korzystaniem

116 z nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, tak jakby stanowiły własność państwową. Należy wskazać, że ustawodawca w przepisie art. 73 ust. l ustawy z 13 października 1998 r. nie wprowadził żadnych kwalifikacji odnośnie spełnienia przesłanki sprawowania władztwa publicznego.

117 Zwrócenia uwagi wymaga, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, iż zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo

118 w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie rozdziału 2 tej ustawy wynikają określone czynności wykonywane przez zarządcę, które świadczą w sposób nie budzący wątpliwości

119 o władaniu nieruchomości w świetle art. 73 ust. 1 ustawy. Czynności te zarządca drogi miał obowiązek wykonywać w stosunku do całej drogi, a więc również wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu w ramach, którego umieszczone mogą być np. drzewa i krzewy, pobocza, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne.

120 Jak zostało wykazane w przedmiotowej sprawie wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] M. – O. – S., z którego wynika, iż w m. in. 1992 r. oraz

121 w 1995 r. dokonano jej przeglądu, a także wykaz dróg wojewódzkich planowanych do zimowego utrzymania w sezonie 1996/97, uwzględniający m. in. drogę wojewódzką nr [...] relacji O. – S. są dowodem na spełnienia przesłanki władztwa.

122 Należy przy tym zaznaczyć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy (por. wyroki WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 381/12, z 10 grudnia 2012 r.,

123 I SA/Wa 1961/12 oraz z 19 czerwca 2012 r., I SA/Wa 601/12).

124 Podsumowując Sąd uznał, iż postępowanie dowodowe zakończone wydaniem zaskarżonych decyzji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, a organy

125 w sposób akceptowany przez Sąd uzasadniły zaskarżone decyzje.

126 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, ponieważ nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.