Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r., VIII SA/Wa 1296/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r., VIII SA/Wa 1296/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. Ć. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu wykonania obowiązku oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (zwany dalej: "PINB", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., zwana dalej: "u.p.e.a."), orzekł o nałożeniu na M. Ć. (zwany dalej: "skarżący", "strona"): 1) grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia

3 z powodu uchylania się od obowiązku określonego w tytule wykonawczym PINB Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2) obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości: [...] zł.

4 Jednocześnie PINB wezwał do: 1) wpłacenia ww. grzywny i opłaty egzekucyjnej na rachunek organu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia; 2) do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie, orzeczone będzie wykonie zastępcze.

5 Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że decyzją Nr [...] z [...] lipca 2010 r. nałożył na skarżącego obowiązek rozbiórki ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki przy ul. K. [...] w R. Obowiązek ten stał się wymagalny od [...] sierpnia 2010 r. Wobec niewykonania przedmiotowego obowiązku (potwierdzonego protokołem czynności kontrolnych z [...] października 2010 r.) do strony wystosowano upomnienie, doręczone zastępczo (w dniu [...] grudnia 2010 r. – dopisek Sądu). Następnie w dniu [...] stycznia 2011 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który doręczono również w trybie doręczenia zastępczego (ze skutkiem w dniu [...] lutego 2011 r. – dopisek Sądu). Kolejne czynności kontrolne przeprowadzone w dniach [...] lipca 2011 r. i [...] lutego 2014 r. wykazały, że obowiązek określony tytułem wykonawczym nie został wykonany.

6 W sprawie PINB wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

7 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nakładające na stronę obowiązek wykonania rozbiórki ganku, które uchylone zostało postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r.

8 Ponownie rozpoznając sprawę PINB orzekł o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł wskazując, że kwota grzywny jest zgodna z regulacją art. 121 § 2 u.p.e.a., wedle której nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł i jest ona jednorazowa. Organ wskazał przy tym, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym niż wykonanie zastępcze, które bezpośrednio prowadzi do wykonania obowiązku. Ponadto ustalając wysokość grzywny PINB kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka.

9 W zażaleniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł

10 o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że nie rozebrał ganku w terminie, ponieważ w czasie demontażu części wewnętrznej (wiatrołapu) zasłabł i trafił do szpitala. Podniósł przy tym, że wysokość grzywny określona przez organ I instancji, przy uwzględnieniu jego dochodu – zasiłku z MOPSu nie jest mniej uciążliwa.

11 Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej: "WINB", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2014 r. poz. 1409, zwane dalej: "p.w. "), orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.

12 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po przedstawieniu stanu sprawy WINB stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Podał, iż zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu,

13 z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego

14 z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

15 Ocenił, iż organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie zastosował się do dyspozycji ww. przepisu. Nadto uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości kwotę,

16 w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. PINB uznał, że kwota grzywny ustalona w wymiarze [...] zł w stosunku do strony ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia w stosunku do zobowiązanego. Wskazał również, że pomimo faktu, iż decyzja PINB z dnia [...] lipca 2010 r. stała się ostateczna skarżący nie wykonał wynikającego z niej obowiązku.

17 W zakresie ustalonej kwoty grzywny organ odwoławczy stwierdził, że PINB wyczerpująco uzasadnił jej wysokość powołując przy tym odpowiednią podstawę prawną i wykazał, że ustalona kwota grzywny w celu przymuszenia jest zasadna ze względu na niewykonanie egzekwowanej decyzji organu I instancji. Zauważył, iż

18 z protokołu z czynności kontrolnych z dnia [...] września 2014 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowy ganek dobudowany do budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ul. K. [...] w R. nie został rozebrany. Podkreślił także, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

19 Skargę do sądu administracyjnego na powołane postanowienie złożył M. Ć. W skardze mającej charakter opisowy, skarżący podał, iż w 2000 r. dobudował część "ganku wiatrołapu sieni" o powierzchni 1.36 m2, za ten czyn został ukarany przez PINB kwotą [...] zł. Odwołując się do WINB zobowiązał się do usunięcia części, którą dobudował, w wyznaczonym terminie. Wyjaśnił, że mieszkanie nabył z wejściem tego ganku do sieni, na ścianie zamontowane są – od lat liczniki energii elektrycznej, i nie posiada on uprawnień do usunięcia tych liczników i zburzenia ganku (sieni). W konsekwencji bowiem zostanie pozbawiony wejścia do budynku mieszkalnego.

20 W dalszej części skargi skarżący odniósł się do kwestii usytuowania budynku mieszkalnego w obrębie drogi krajowej i skutków powyższego.

21 W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

23 Skarga podlegają oddaleniu.

24 Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

25 W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż kontrolowane postępowanie dotyczyło zgodności z prawem postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a zatem tego, czy organ miał podstawy do stwierdzenia niewykonania przez skarżącego pierwotnego obowiązku (wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] lipca 2010 r. nakazującej obowiązek rozbiórki ganku), oraz czy nałożona grzywna jest prawem dopuszczalna.

26 Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Według art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w kontrolowanej sprawie), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.) i stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.).

27 Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym

28 w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 759/11, LEX nr 1082805). Każdy środek egzekucyjny, w tym grzywna

29 w celu przymuszenia, może być nakładany aż do momentu całkowitego wykonania obowiązku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/09, LEX nr 649830). Dopiero w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.).

30 Przepis art. 119 u.p.e.a. określa, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.). Wedle art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (por. art. 121 § 2 u.p.e.a.). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł,

31 a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (art. 121 § 3 u.p.e.a.). Z kolei art. 122 § 1 u.p.e.a. statuuje, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony), 2) postanowienie

32 o nałożeniu grzywny.

33 W myśl art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie

34 z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym

35 w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

36 Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy wskazuje, że przepisy powyższe nie zostały naruszone. PINB upomnieniem wezwał skarżącego do niezwłocznego wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce garażu, a ze względu na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając tytuł wykonawczy. Z uwagi na to, że skarżący w dalszym ciągu uchylał się od wykonania obowiązku rozbiórki ganku określonego w tytule wykonawczym nałożono nań grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. Wydane w tym zakresie postanowienie PINB z [...] grudnia 2013 r. zostało w trybie odwoławczym uchylone postanowieniem WINB z [...] lutego 2014 r. (z uwagi na brak uzasadnienia co do kwoty orzeczonej grzywny). Ponownie rozpoznając sprawę, PINB w toku oględzin przeprowadzonych [...] lutego 2014 r. ustalił, iż obowiązek rozbiórki ganku nie został wykonany.

37 Zwrócić uwagę należy, że okoliczność ta została potwierdzona także w toku postępowania przed organem odwoławczym, który zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego sprawy. Przeprowadzone w dniu [...] września 2014 r. oględziny działki [...], na której usytuowany jest budynek mieszkalny przy ul. K. [...] w R. wykazały, iż skarżący nie dokonał rozbiórki ganku. Zatem przed wymierzeniem spornej grzywny orzekające w sprawie organy ustaliły, że obowiązek rozbiórki ganku nie został wykonany. Także wysokość grzywny nie może być uznana za nadmierną, przeciwnie jest ona adekwatna do ustalonych okoliczności sprawy i została należycie uzasadniona.

38 W odniesieniu natomiast do zarzutów skargi, zaznaczyć trzeba, iż

39 w postepowaniu o nałożeniu grzywny, organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania zasadności nałożonego obowiązku. Po drugie okoliczności na które wskazuje skarżący, a mianowicie usytuowanie budynku przy drodze krajowej, fakt zamontowania liczników na ścianie ganku nie stanowią argumentów powodujących odstąpienie od wykonania nałożonego obowiązku. W rezultacie zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

40 Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.