Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2006 r., I SA/Wa 915/06

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2006 r., I SA/Wa 915/06

Sentencja

1 Dnia 24 sierpnia 2006 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski WSA Elżbieta Lenart Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 I SA/Wa 915/06

3 Uzasadnienie

4 Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki Akcyjnej w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 20O5 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na korzystanie z pomieszczenia [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

5 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Prezydent W. umorzył postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na korzystanie z pomieszczenia [...] jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, że przepis art. 124 ust. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, dalej zwaną "ustawą o gospodarce nieruchomościami") nie ma zastosowania w powyższej sprawie.

6 Od decyzji odwołała się spółka [...] SA w W., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

7 Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych i naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

8 Organ drugiej instancji podkreślił, że przepis art. 124 uzależnia udzielenie stosownego zezwolenia od spełnieniu dwóch przesłanek, tj. braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na realizację inwestycji i posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

9 Organ wskazał, że dokumentacja niniejszej sprawy nie zawiera wypisu z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ani decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na tej nieruchomości.

10 Wskazał także, że przepis art. 124 ustawy reguluje tzw. szczególne przypadki wywłaszczenia przy uwzględnieniu ogólnych zasad wywłaszczania nieruchomości i funkcji tej instytucji, ściśle powiązanej z celami publicznymi - art. 112 ust. 1 ustawy Przepisy tego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

11 W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy jednoznacznie wynika, że na przedmiotowej nieruchomości inwestycja – [...] - została już zrealizowana, a zatem zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego przez inwestora przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu pozbawia go możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (a więc także z wnioskiem opartym na art. 124 ustawy).

12 Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] stwierdził, że Prezydent W. nie miał podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy w drodze administracyjnej poprzez ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

13 Podkreślił, że brak administracyjnej możliwości dochodzenia takiego żądania powoduje oczywistą bezprzedmiotowość prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, które w takiej sytuacji podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 kpa.

14 Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółka Akcyjna w W.

15 Skarżąca zarzuciła decyzji Wojewody [...] obrazę przepisów art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) oraz art. 105 i art. 7 kpa i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

16 Skarżąca podniosła, że umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w inny sposób w rozumieniu art. 104 § 1 kpa.

17 Zarzuciła, że organ pierwszej instancji wydając przedmiotową decyzję nie wskazał przyczyny, która stanowiłaby podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a ograniczył się jedynie do przytoczenia treści przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne. Z kolei Wojewoda [...] w swojej decyzji podtrzymał w pełni przytoczoną argumentację organu pierwszej instancji.

18 Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż skoro inwestycja została już zrealizowana, to zastosowanie mają przepisy art. 6 ust. 1 i 2 prawa energetycznego. Zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się z tym twierdzeniem, ponieważ ratio legis przepisu art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy jest inne niż przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten zabezpiecza bowiem interes przedsiębiorstwa energetycznego w kwestii dostępu do instalacji wewnętrznych w celu dokonania kontroli, a w żaden sposób nie reguluje spraw polegających na korzystaniu z nieruchomości będących własnością osób trzecich. W związku z tym w pełni uzasadnione, w ocenie skarżącej, było złożenie wniosku w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

19 Ponadto skarżąca wskazała, że organ nie wziął pod uwagę okoliczności, która ma podstawowe znaczenie, a mianowicie wystąpienia Wspólnoty Mieszkaniowej [...], jako właściciela budynku, z [...]. Fakt ten powoduje, że pomimo dotychczasowego korzystania z pomieszczenia [...] w sposób legalny, skarżąca może zostać pozbawiona prawa do korzystania z przedmiotowego pomieszczenia. Powyższa okoliczność stanowi podstawę do złożenia wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej trwały charakter potrzeb publicznych związanych z korzystaniem z urządzeń energetycznych powinien być związany z ich trwałym prawnym zabezpieczeniem, a przepis art. 124 stanowi właściwy środek w tym celu. Tym bardziej, że przedmiotowa inwestycja została wprawdzie zrealizowana za zgodą ówczesnego właściciela, o czym przesądzają dokumenty dołączone do wniosku.

20 Skarżąca spółka podkreśliła, że specyfika niniejszej sprawy wynika z faktu, że inwestycja już jest realizowana i w stosunku do niej brak jest możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku z czym organ prowadzący postępowanie winien samodzielnie ocenić zgodność wnioskowanego ograniczenia z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego.

21 Skarżąca powołała się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt III CZP 27/02, w którym Sąd stwierdził "... skoro inwestycja ([...] w budynku) została zrealizowana za zgodą poprzedniego właściciela, to kolejni właściciele niezwiązani stanowiskiem poprzednika, mogą obecnie tej zgody odmówić, a wówczas celowe i uzasadnione staje się stosowanie przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami...".

22 Zdaniem skarżącej spółki wszystkie te okoliczności powodują, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] winien wydać decyzję, która rozstrzygałaby sprawę co do istoty, a nie ograniczać się do utrzymania w mocy decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowego.

23 Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda [...] nie dopełnił ciążącego na nim ustawowego obowiązku wyrażonego w przepisie art. 7 kpa, bowiem nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie.

24 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

26 Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

27 Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

28 Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Prawidłowa jest także osnowa decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji ograniczającej możliwość korzystania z nieruchomości poprzez udzielenia zezwolenia na korzystanie z pomieszczenia [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]. Sąd wprawdzie dostrzegł, że uzasadnienie tej decyzji jest wadliwie w zakresie uznania przez organ, że nie uzupełnienie przez stronę wymienionych w uzasadnieniu dokumentów stanowi przesłankę umorzenia postępowania, jednakże nieprawidłowość ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kwestia tych dokumentów miałaby bowiem istotne znaczenie w sytuacji, gdyby stan faktyczny sprawy mieścił się w hipotezie normy prawnej art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.).

29 Wymaga zwrócenia uwagi, że w rozpoznawanej sprawie brak jest powszechnie obowiązującego przepisu do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegającym na korzystaniu z pomieszczeń [...], gdyż inwestycja na nieruchomości została już zrealizowana. Inaczej rzecz ujmując stwierdzić należy, że regulacja prawna dotycząca tej materii nie zawiera przepisów umożliwiających realizację przedmiotowego roszczenia w formie decyzji ograniczającej prawo własności na drodze administracyjnoprawnej. Pozostaje więc wyłącznie dochodzenie go przed sądem powszechnym. Ponadto, gdyby nawet w sprawie były wątpliwości w tym zakresie, to rozstrzygające znaczenie miałoby domniemanie wynikające z przepisu art. 177 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (tj. sądownictwa administracyjnego i wojskowego). Skoro nie można domniemywać podstawy prawnej do działania w formie decyzji administracyjnej, to droga postępowania administracyjnego jest wyłączona.

30 Zważyć bowiem należy, że art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że organ właściwy, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzania na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.

31 Wymaga podkreślenia, że przepis art. 124 ust. 1 wyżej przytoczonej ustawy normuje szczególny przypadek wywłaszczenia. Owa szczególność wyraża się tym, że odmiennie niż przy wywłaszczeniu "zwykłym", uregulowana jest kwestia obciążenia nieruchomości w postaci ograniczenia korzystania z niej. Istotą tego rozwiązania jest umożliwienie inwestorowi realizację inwestycji w przypadku, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty, nie wyrazi na to zgody. Decyzja - zezwolenie niejako zastępuje tę zgodę. Jest więc oczywiste, że wydanie konkretnego zezwolenia może nastąpić w trakcie budowy urządzeń lub przed rozpoczęciem tej budowy. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji. W niniejszej sprawie wniosek Spółki [...] z 24 listopada 2003 r. nie dotyczył udzielenia zezwolenia na "zakładanie" i "przeprowadzanie" na nieruchomości ciągów, przewodów i urządzeń, lecz "udzielenia zezwolenia na korzystanie z pomieszczenia [...]" (k. 2 akt administracyjnych). Żądanie wnioskodawcy wykracza więc poza regulację art. 124 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie w niniejszej sprawie organy prowadziły będąc związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2004 r. w sprawie I SAB/Wa 148/04, w którym Sąd zobowiązał Prezydenta. W. do rozpoznania wniosku [...].

32 Przy czym z sentencji wyroku nie wynikał ani kierunek rozstrzygnięcia, ani rodzaj decyzji. Gdy więc okazało się, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w celu wykonania wyroku, a brak jest odpowiedniego przepisu w prawie materialnym do wydania decyzji, to w takiej sytuacji postępowanie administracyjne należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. Postępowanie administracyjne staje się bowiem bezprzedmiotowe, jeżeli niemożliwe jest zrealizowanie celu, jaki organ administracji państwowej przy jego prowadzeniu chciał osiągnąć. Ponadto wydanie innej decyzji niż o umorzeniu postępowania stanowiłoby rażące naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

33 Jak wyżej zaznaczono, z treści wniosku skarżącej Spółki nie wynikało, aby zamierzała ona wykonywać czynności wymienione w tym przepisie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że proces inwestycyjny został już zrealizowany, nie było więc podstaw do zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z 18 marca 2005 r. w sprawie OSK 1216/04 - LEX nr 176112, a ponadto wyroki NSA z 25 stycznia 1995 r., SA/Wr 1507/94 oraz z 1 kwietnia 1996 r., IV SA1706/94 - nie publikowane).

34 Trafnie ocenił organ pierwszej instancji w decyzji, że kwestie wstępu na nieruchomość i udostępnienia pomieszczeń określa przepis art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1504). Przepis ten uprawnia upoważnionych przedstawicieli przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się przesyłaniem lub [...] do wstępu na teren nieruchomości celem wykonywania kontroli układów pomiarowych, dotrzymania zawartych umów i prawidłowości rozliczeń, a także wykonywania prac związanych z eksploatacją lub naprawą urządzeń. Powyższa regulacja koresponduje z przepisem art. 124 ust 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładającym obowiązek na właściciela lub użytkownika wieczystego udostępnienia nieruchomości w celu usunięcia awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust 1 tegoż artykułu. W tych przypadkach obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

35 Oznacza to, że konkretyzacja wzajemnych praw i obowiązków stron tego stosunku prawnego nie wymagała wydania decyzji administracyjnej. Z kolei wnioskowane przez skarżącą "udzielenie zezwolenia na korzystanie z pomieszczeń [...] w budynku" może być realizowane w ramach zawartej przez skarżącą z właścicielem budynku umowy cywilnoprawnej. Wymaga dodatkowego zwrócenia uwagi na fakt, że z akt administracyjnych wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa będąca właścicielem budynku, w którym znajduje się [...], wypowiedziała Spółce [...] października 2003 r. W rezultacie skarżąca spółka od [...] listopada 2003 r. zajmowała [...] bez tytułu prawnego. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej złożony został przez skarżącą Spółkę wniosek z 24 listopada 2003 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosek zmierzał więc de facto do realizacji roszczenia cywilnego na drodze administracyjnej. Z akt sprawy wynika również, że Wspólnota Mieszkaniowa i Spółka nie mogą dojść do porozumienia odnośnie wysokości czynszu najmu [...] oraz, że pomiędzy stronami toczy się postępowanie windykacyjne z powództwa Wspólnoty Mieszkaniowej przeciwko Spółce. W takim stanie faktycznym Spółka uruchomiła postępowanie administracyjne.

36 Podnoszony w skardze zarzut konieczności stałego zabezpieczenia publicznych potrzeb związanych z korzystaniem z urządzeń energetycznych nie może być realizowany w trybie decyzyjnym na mocy art. 124 ust. 1 powołanej ustawy, przepis ten bowiem służy innym celom. Interesy powyżej wskazane realizowane są w trybie odmiennych przepisów np. w trybie art. 126 ust 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 6 ustawy prawo energetyczne.

37 Należy ponadto stwierdzić, że bezzasadne jest powoływanie się przez skarżącą Spółkę na postanowienie Sądu Najwyższego z 21 maja 2002 r. w sprawie III CZP 27/02. Rozpatrywane w tym orzeczeniu zagadnienie prawne dotyczyło całkowicie odmiennego stanu faktycznego, a mianowicie Zakład Energetyczny wystąpił do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie służebności gruntowej na rzecz nieruchomości będących jego własnością, a polegającej na prawie utrzymywania i eksploatacji [...] oraz na odprowadzeniu i doprowadzeniu [...] między nieruchomością obciążoną, a władnącą (chodziło więc o zapewnienie realizacji procesu inwestycyjnego). Stan faktyczny sprawy obejmował prima facie hipotezę art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd Najwyższy ocenił, że wystąpienie przez Zakład Energetyczny do sądu o ustanowienie służebności gruntowej było co najmniej przedwczesne. Nie oznacza to jednak, że w każdym stanie faktycznym przed wystąpieniem na drogę cywilną należy skierować wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak już zaznaczono wyżej, zasadniczą przesłanką zastosowania tego przepisu jest związek z realizacją inwestycji, co w niniejszej sprawie nie zachodzi.

38 Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja z dnia [...] lipca 2005 r., są zgodne z prawem. Dlatego z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd orzekł jak w sentencji wyroku.