Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r., I SA/Wa 873/22
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r., I SA/Wa 873/22
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 lutego 2022 r. nr KOC/322/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 17 grudnia 2021 r. nr SP/000505/2021/WSSIZ.
Uzasadnienie
2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy
3 z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
4 W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
5 Wnioskiem z [...] maja 2021 r. (wpływ do organu [...] maja) S. M. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki
6 nad niepełnosprawną matką, H. M., legitymującą się: orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] listopada 2019 r. nr [...], zgodnie z którym
7 H. M. uznana została za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, orzeczeniem Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności
8 w W. nr [...] wydanym [...] kwietnia 2021 r. na stałe, którym zaliczono H. M. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, ustalony stopień istnieje od 1 lutego 2021 r.
9 Decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2021 r.
10 nr [...] odmówiono S. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
11 w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką.
12 W uzasadnieniu przytoczono przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazano, że wniosek nie spełnia warunków wynikających z art. 17 ust. 1 b ustawy
13 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 lub 25 roku życia.
14 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
15 Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy ponownie odmówił przyznania S. M. świadczenia pielęgnacyjnego; w decyzji ponownie przytoczono treść art. 17 ust. 1 b ustawy
16 o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie organ podkreślił, że S. M. zaprzestała wykonywać pracę w 2019 r. i jak sama stwierdziła, nie miało to związku
17 z opieką nad matką. Zatem świadczenie nie może zostać przyznane.
18 Od decyzji tej odwołanie złożyła S. M. podnosząc, że wprawdzie pierwsze orzeczenie lekarza orzecznika ZUS wydano w 2019 r., ale w jej ocenie wtedy nie było konieczności sprawowania stałej opieki nad jej mamą. Obecnie stan zdrowia mamy się pogorszył. Skarżąca stwierdziła, że nie podejmuje zatrudnienia z tego właśnie powodu.
19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę wskazało,
20 że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 17 ustawy
21 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2020, poz. 111):
22 Art. 17. 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
23 matce albo ojcu,
24 opiekunowi faktycznemu dziecka,
25 osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy
26 z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
27 innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób
28 o znacznym stopniu niepełnosprawności
29 - jeżeli nie podejmują tub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
30 w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacz/tym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie
31 ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby
32 w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji
33 oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie
34 jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
35 lb. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność
36 osoby wymagającej opieki powstała:
37 nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
38 w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później
39 niż do ukończenia 25. roku życia.
40 Jak wynika z przepisu art. 17 ust. 1 in fine, co potwierdza jednoznacznie orzecznictwo sądów administracyjnych, związek między rezygnacją z zatrudnienia
41 (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły, [wyrok WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Ol 211/2020].
42 W ocenie Kolegium z akt sprawy nie wynika, żeby związek taki zachodził. Wnioskodawczyni po raz ostatni była zatrudniona w 2019 roku - stosunek pracy ustał
43 z dniem 15 października 2019 r. H. M. uzyskała orzeczenie
44 o całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji w dniu 8 listopada 2019 r. Natomiast wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego S. M. złożyła 5 maja 2021 r., trudno więc mówić, aby w jej przypadku zachodził bezpośredni
45 i ścisły związek między niepodejmowaniem zatrudnienia ze względu na podjęcie opieki nad matką. Nie negując okoliczności, że tylko ona może się opiekować niepełnosprawną matką, organ administracji nie może pominąć przesłanki ustawowej, zobowiązującej do ustalenia związku między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. W ocenie Kolegium związek taki
46 nie został udokumentowany.
47 W związku z powyższym, rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wzięło pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, z których wynika, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy uznać za właściwe i zgodne z przepisami.
48 Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
49 w Warszawie wniosła S. M. zarzucając jej naruszenie wprost
50 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2021r. Sygn. akt: K 38/13
51 (Dz.U.2014r., poz 43) oraz ukształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnych
52 w zakresie niezgodności art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych,
53 a także rażący błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieuznaniu faktu,
54 że nie podejmowanie pracy przez skarżącą w okresie od 1 lutego 2021 r.
55 jest bezpośrednio związane z opieką nad niepełnosprawną matką.
56 W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że matka wymaga
57 stałej opieki, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.
58 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
59 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
60 Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
61 pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1
62 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach
63 danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
64 Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę
65 za zasadną.
66 Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej
67 przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji
68 z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
69 1) matce albo ojcu,
70 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
71 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy
72 z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
73 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
74 - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób
75 o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują
76 z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności
77 albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej
78 lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału
79 na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
80 Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
81 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich,
82 są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
83 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie
84 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
85 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem
86 o znacznym stopniu niepełnosprawności.
87 W niniejszej sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, że skarżąca sprawuje rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawną matką, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezspornym jest również, że z uwagi na stan zdrowia matka skarżącej wymaga stałej opieki osoby trzeciej oraz pomocy w codziennym funkcjonowaniu.
88 Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie Sądu podzielić należy stanowisko Kolegium w zakresie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do 25 roku życia.
89 W odniesieniu do kryterium określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. kryterium
90 daty powstania niepełnosprawności, zauważyć trzeba, że w punkcie 2 sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/10), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
91 Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego brak zmiany
92 przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie ze stanowiskiem
93 Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym,
94 przy rozpatrywaniu wniosków opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych
95 o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wobec wynikającego z ww. wyroku
96 z 21 października 2014 r. wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia
97 z wyłączeniem tej części art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana
98 za niekonstytucyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego
99 z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2920/16, Lex nr 2324296, 2 czerwca 2017 r.,
100 I OSK 108/12, Lex nr 1260038 oraz 26 maja 2017 r., I OSK 128/16, Lex nr 2305184).
101 Zatem w odniesieniu do osób wymagających opieki przy dokonywaniu oceny spełnienia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie trzeciej sprawującej nad nimi opiekę nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności. Oceny spełnienia przesłanek do nabycia prawa
102 do tego świadczenia należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
103 W świetle powyższego Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy nieusprawiedliwione jest przyjęcie przez organ I instancji, że ustalenie niepełnosprawności u matki skarżącej po ukończeniu 18 roku życia i nie w trakcie nauki w szkole, nakazuje odmówić przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Stanowisko Kolegium zasługuje w tym zakresie na całkowitą aprobatę. Obowiązkiem organu było zbadanie, czy skarżąca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części przepisu,
104 która z dniem 21 października 2014 r. została w następstwie wydania powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
105 Kolegium uznało jednak , że nie zachodzą inne przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. W treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia
106 i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, w związku z niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia przez ponad 2 lata.
107 Podnieść należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych,
108 którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną
109 i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia
110 a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy
111 z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku
112 z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki
113 nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki
114 nad niepełnosprawną osobą.
115 Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje
116 z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
117 Przepis ten określa jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację
118 z zatrudnienia ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje
119 jako równorzędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia cytowanego przepisu nie budzi wątpliwości. Nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Spełnienie tej przesłanki następuje także wówczas, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w związku
120 z koniecznością sprawowania opieki, przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej.
121 Okoliczność, że skarżąca nie była aktywna zawodowo przez dwa lata przed złożeniem wniosku, nie wyklucza zatem, co do zasady, przyznania świadczenia w związku
122 z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki (zob. wyrok WSA
123 w Gdańsku z 21 lipca 2022 r., III SA/Gd 35/22, CBOSA).
124 Wystąpienie drugiej z przesłanek - niepodejmowanie zatrudnienia
125 w celu sprawowania opieki, jest okolicznością wystarczającą do spełnienia przesłanki przyznania świadczenia, wymaganej przez normę art. 17 ust. 1 ustawy.
126 Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w 2021 r., w okresie, w którym jej matka legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym
127 ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby
128 w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca sprawuje obecnie nad matka opiekę, której zakres wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. W sprawie została zatem spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku
129 z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską.
130 Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana
131 z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to dotyczy błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych określających przesłanki przyznania osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu z osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. art. 17 ust. 1
132 Organy obu instancji niewłaściwie oceniły, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją
133 z zatrudnienia, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r.
134 Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw.
135 z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu
137 Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).