Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r., I SA/Wa 775/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r., I SA/Wa 775/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 27 stycznia 2022 r. nr KKU-87/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r., nr KKU-87/20,

3 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego

4 z dnia 17 marca 2020 r., nr GN- IV.7532.199.2018.AW i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...], przy ul. [...],

5 ul. [...] b. nr, ul. [...] i ul. [...] - pod ulicą, oznaczonej

6 w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2,

7 nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2

8 i nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej

9 KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...]

10 w [...] - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.

11 W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

12 Decyzją z dnia 17 marca 2020 r., nr GN-IV.7532.199.2018.AW, Wojewoda Łódzki odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa

13 położonej w [...], przy ul. [...], ul. [...] b. nr, ul. [...]

14 i ul. [...] - pod ulicą, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...]

15 o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...]

16 o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie W- 40, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez

17 Sąd Rejonowy dla [...] w [...]- XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.

18 W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż z zebranej w sprawie dokumentacji inwentaryzacyjnej wynika, iż ww. nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...),

19 stanowiła własność Skarbu Państwa. Zgodnie z archiwalnym wypisem z rejestru gruntów na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a jako władającego w dniu wejścia w życie ustawy

20 z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) wpisano Polskie Koleje Państwowe. Ustalono, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z informacjami [...] S.A. użytkowana była na cele komunikacji kolejowej

21 i zajęta pod infrastrukturę kolejową nr [...], w tym przyległy

22 pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii, służącej

23 do realizacji przewozów kolejowych, co według stanu prawnego na dzień

24 27 maja 1990 r., należało do właściwości organu administracji rządowej

25 szczebla centralnego nadzorującego funkcjonowanie pp [...] wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym, a dowodem potwierdzającym przynależność przedmiotowej nieruchomości do majątku pp [...] są archiwalne wypisy z rejestru gruntów na dzień 27 maja 1990 r.

26 Odwołanie od ww. decyzji Wojewody złożyła Gmina Miasto [...].

27 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując sprawę wskazała, że podstawę materialno-prawną decyzji Wojewody stanowi art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2

28 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Zgodnie z pierwszym

29 z powołanych przepisów mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące

30 do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej

31 stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika,

32 że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy

33 z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r.

34 Komisja podniosła, że bezsporne jest w niniejszej sprawie, że opisana na wstępie nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa

35 na podstawie Artykułu 713 Kodeksu Napoleona. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć

36 pod pojęciem "należące do". "Należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie"

37 - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie

38 do określonych organów samorządowych. Należenia mienia do danej rady narodowej również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy

39 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości

40 (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie

41 do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady

42 o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej).

43 Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej,

44 zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa

45 o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi,

46 bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m. in. przedsiębiorstwom państwowym

47 w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również

48 we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy

49 z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też

50 art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r.,

51 poz. 31). Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej

52 (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące

53 w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie

54 do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa,

55 w postaci "użytkowania". Komisja podniosła, że w jednobrzmiących tezach uchwał

56 z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt

57 1 OPS 5/17, NSA przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony

58 w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

59 i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza,

60 że nieruchomość ta należała w dniu (...) maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191,

61 z późn. zm.)". Z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające

62 we władaniu przedsiębiorstwa (...) nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego",

63 o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony

64 w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia (...) kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

65 i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej,

66 na mocy której (...) uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową,

67 zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.

68 Komisja wskazała, że z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem

69 przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" bądź przez jego poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje

70 z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r.,

71 tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny

72 i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa

73 na właściwą gminę. Zarząd, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1196/11).

74 Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance

75 wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

76 Przepisy wprowadzające (...)" tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika,

77 że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało

78 do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem

79 w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy,

80 o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej lub aktów

81 (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Tymczasem, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających, na dzień 27 maja 1990 r., prawo zarządu

82 do nieruchomości opisanej na wstępie jakiemukolwiek podmiotowi.

83 Ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide:

84 wyrok z 01.09.2006 r., sygn. akt 1 OSK 1947/06, z 15.10.2007 r., sygn. akt

85 I OSK 1456/06 i z 18.12. 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20.02.2008 r.,

86 sygn. akt I OSK 187/07), wskazuje, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę

87 do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...]

88 oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również

89 nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Natomiast [...] nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.

90 Ponadto, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego

91 z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 (dostępny

92 na http:/orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia

93 Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich

94 przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa,

95 a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie.

96 Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie PKP następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy

97 w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny

98 w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14 (nie publ.).

99 Jak wskazał dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

100 z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1432/18 "(...) Ustawa o kolejach przyznała jedynie [...] uprawnienie do budowy, utrzymania

101 i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie [...] po zmianach.

102 Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym

103 "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m. in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania spółce zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona

104 z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...]

105 w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego

106 nie wynikało jednak przyznanie [...] jakiegokolwiek prawa

107 o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa

108 z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać

109 prawo [...] do wydzielonego mienia jedynie

110 jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. W konsekwencji powołane przepisy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały [...], jeżeli

111 w dniu 27 maja 1990 r. (w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta

112 w prawem przewidziany sposób nie została [...] oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz [...] innego prawa rzeczowego.

113 W świetle powyższego, powołane w zaskarżonej decyzji, orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter odosobniony, całkowicie sprzeczny z obecną jednolitą liną orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności

114 są sprzeczne z ww. uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r.

115 W niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy

116 z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących

117 do właściwości organów administracji rządowej, jak również art. 11 ust. 1 pkt 2

118 ww. ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa

119 w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą

120 do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.

121 Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301).

122 W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister

123 nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (vide: wyrok NSA z 13.05.2008 r., sygn. akt I OSK 760/07,

124 Lex nr 505356).

125 Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość

126 w całości, czy też części była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy

127 - Gminy Miasta [...], w trybie art. 11 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...).

128 Skargę na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. w [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],

129 nr [...], obr. [...], m. [...]zarzucając jej:

130 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust.1 pkt. 1

131 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych

132 (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez uznanie, że z powyższych przepisów wynika,

133 że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie,

134 że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych

135 lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

136 oraz przez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły

137 z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym,

138 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r.

139 o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122) przez nieuwzględnienie,

140 że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego

141 przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej

142 w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika,

143 że przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem

144 Skarbu Państwa, jak również że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...]

145 w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności,

146 3. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku

147 - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

148 o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 146)

149 przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej

150 i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...], oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji.

151 W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki

152 nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obr. [...], m. [...]

153 i o zasądzenie kosztów postępowania.

154 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

155 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

156 Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

157 pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa

158 w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie

159 z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach

160 danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

161 Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę

162 za niezasadną.

163 Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych,

164 a wynikało z ustalenia, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] S.A. nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości, a to oznacza, że jako składnik mienia państwowego należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

165 Zdaniem Sądu, stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest prawidłowe

166 i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.

167 W myśl art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), jeżeli dalsze przepisy

168 nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące

169 do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy

170 (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

171 Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego

172 do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (vide wyrok NSA

173 z 23 lutego 2010 r., I OSK 593/09, Lex nr 595433; wyrok WSA w Warszawie

174 z 7 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy

175 samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1

176 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie,

177 tj. 27 maja 1990 r.

178 Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedsiębiorstwo państwowe [...] (poprzednik prawny skarżącej spółki)

179 nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Potwierdza to pośrednio sama skarżąca, która do takiego dokumentu się nie odwołuje.

180 Należy jednak zauważyć, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo

181 z nieruchomości co do zasady tego prawa zarządu nie kreował i nie kreuje.

182 Zarząd ów (dziś trwały zarząd) jest bowiem prawną forma władania nieruchomością. Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie

183 dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa

184 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości

185 - jak zasadnie podniosła Komisja - przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do jej art. 38 ust. 2 mogło to więc nastąpić w drodze:

186 1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd,

187 2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości

188 między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez [...] tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych

189 i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Tymczasem jak już zaznaczono,

190 tego rodzaju indywidualnym aktem skarżąca nie dysponuje.

191 To natomiast, że przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu

192 prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją

193 o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), względnie stosowną umową,

194 jeszcze przed 2017 r. było niemal powszechnie przyjmowane w orzecznictwie

195 sądów administracyjnych. Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania

196 na to zagadnienie (czego przykładem może być pogląd sformułowany

197 w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r., I OSK 1401/09, Lex nr 745005) miały charakter odosobniony. Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w dwóch uchwałach składów 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego

198 z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) oraz z 26 lutego 2018 r.,

199 I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa

200 w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała

201 w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia

202 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę

203 o pracownikach samorządowych". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]",

204 nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu

205 ex lege.

206 Skład orzekający w sprawie pogląd wyrażony w uchwałach i przedstawioną

207 na jego poparcie argumentację podziela.

208 Sąd podziela także stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości

209 w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych

210 i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

211 Dodać należy, że zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej,

212 o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza

213 art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa

214 o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej

215 do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Brak zatem tytułu prawnego [...]

216 w dniu 27 maja 1990 r. do stanowiącej własność państwową spornej nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjną względnie umową, o których mowa

217 w art. 38 ust. 2 u.g.g., oznacza - jak stwierdzono w uchwałach z 2017 i 2018 r.

218 - że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

219 do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

220 W niniejszej sprawie nie miał zastosowania także art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia

221 10 maja 1990 r. – wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie

222 mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym

223 – to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie miało), a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone

224 w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy.

225 W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r.

226 w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe [...].

227 Dodać należy, że przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] nie stanowi przeszkody w komunalizacji.

228 W wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 1 pkt 9 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r.

229 o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami

230 (Dz. U. Nr 80, poz. 720) nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa

231 w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej (OTK-A 2005, nr 4, poz. 35).

232 Wskazać należy, iż art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r.

233 został wprowadzony do powołanej wyżej ustawy z dnia 8 września 2000 r. przepis

234 art. 34a w następującym brzmieniu: "Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem

235 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy

236 z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym

237 i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

238 Odesłanie do art. 34 oznacza, że omawiany przepis (art. 34a) dotyczy gruntów będących nadal własnością Skarbu Państwa, co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej

239 i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Grunty te stały się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.

240 Prawidłowe rozumienie powyższych przepisów z uwzględnieniem stanowiska Trybunału oznacza więc, iż przepisy art. 34 i 34a nie dotyczą gruntów,

241 których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2

242 ustawy komunalizacyjnej), lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy. (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1417/11).

243 Wobec powyższego zasadnie Komisja uznała, że w sprawie niniejszej wystąpiły wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację

244 przedmiotowej nieruchomości. Stąd zarzut naruszenia przez nią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., oparty na kwestionowaniu "należenia" w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości do terenowego organu administracji stopnia podstawowego oraz tezie

245 o przynależeniu jej wówczas (w ramach zarządu) do [...], uznać należy za chybiony. Nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów

246 prawa materialnego, jak też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego

247 w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

248 Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy

249 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

250 Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie

251 art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,

252 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

253 (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).