Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2020 r., I SA/Wa 672/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2020 r., I SA/Wa 672/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i sposobie ich rozdzielnia.

3 Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...], wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej we wsi [...] w gminie [...], ozn. jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy [...], z nieruchomością ozn. jako działka nr [...] położoną we wsi [...] w gminie [...], stanowiącą własność [...]. Do przeprowadzenia rozgraniczenia organ upoważnił [...], geodetę uprawnionego, który 7 sierpnia 2019 r. przedłożył do akt sprawy dokumentację z rozgraniczenia.

5 Wójt Gminy [...] protokołem z [...] sierpnia 2019 r. dokonał pozytywnej oceny prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami prawa. Następnie decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie rozgraniczeniowe ww. nieruchomości i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...].

6 W tej sytuacji Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] października 2019 r. ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie opisanych wyżej nieruchomości w wysokości 4.800 zł (pkt 1), zobowiązał właścicieli rozgraniczanych nieruchomości do uiszczenia kosztów określonych w pkt 1, tj. Gminę [...] w kwocie 2.400 zł oraz [...] w kwocie 2.400 zł (pkt 2) oraz ustalił termin uiszczenia kosztów - 7 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne (pkt 3).

7 [...] wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie.

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że z treści złożonych pism jednoznacznie wynika, że [...] kwestionują zasadność obciążenia ich kosztami postępowania rozgraniczeniowego postanowieniem z [...] października 2019 r. stąd też, ich pismo z [...] października 2019 r. należało potraktować, zgodnie z jego treścią, jako zażalenie na wskazane wyżej postanowienie.

9 Organ drugiej instancji przytoczył przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.), określające zasady postępowania rozgraniczeniowego, w tym art. 29 ust. 1, art. 31, art. 33, art. 34 tej ustawy oraz przepisy kpa dotyczące ustalenia kosztów postępowania, tj. art. 262 § 1 pkt 2 kpa i art. 264 § 1 kpa i podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte przez Wójta Gminy [...] działającego z urzędu.

10 Organ zaznaczył, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06 (podjętą w powiększonym składzie siedmiu sędziów) wójt, burmistrz lub prezydent miasta może obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości.

11 O takim rozstrzygnięciu zadecydowały dwie okoliczności. Rozgraniczenie leży bowiem w interesie wszystkich sąsiadów, skoro granice z jakichś względów stały się sporne. Tak jest również w sytuacji, w której jedna ze stron nie kwestionuje przebiegu granic, bo aktualny stan w tym zakresie jej odpowiada. W tej sytuacji, interes obydwu stron polega bowiem na ustaleniu stabilnej granicy.

12 Drugą kwestię stanowią przepisy k.c. dotyczące rozgraniczenia. Przepisy te obowiązują nie tylko wówczas, gdy sprawa wskutek, np. zakwestionowania decyzji o rozgraniczeniu wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) trafia do sądu, lecz muszą być one respektowane również w trakcie postępowania toczącego się w gminie.

13 SKO w [...] zaznaczyło, że powyższa zasada nie ma charakteru absolutnego, bowiem "możliwość" obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego nie oznacza bezwzględnie takiego obowiązku. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku.

14 Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji zobowiązany był zatem do wykazania, czy postępowanie rozgraniczeniowe było celowe, tj. czy zachodziła konieczność prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego.

15 Organ drugiej instancji podkreślił, że jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, tj. decyzji o rozgraniczeniu, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ ten natomiast umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi.

16 Tak więc, w przypadku braku dokumentów jednoznacznie określających przebieg granicy, jeżeli strony nie złożą zgodnych oświadczeń woli oraz nie dojedzie do zawarcia ugody granicznej, organ umarza postępowanie i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia przez sąd powszechny.

17 SKO w [...] wskazało, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie zapadło właśnie tego rodzaju rozstrzygnięcie. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] września 2019 r. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...].

18 Z treści opinii biegłego geodety wynika, że uzyskał szereg archiwalnych danych pomiarowych, w trakcie czynności w dniu 27 maja 2019 r. wykonał czynności ustalenia granicy z udziałem stron postępowania. W toku czynności na gruncie ustalono, że dokumentacja archiwalna wskazana w punkcie 6 (ustalony przez biegłego WARIANT A - zgodny z aktualnym stanem z ewidencji gruntów) wskazuje przebieg granicy w inny sposób, niż dokumentacja źródłowa z punktów 1 i 2 (ustalony przez biegłego WARIANT B). Ponadto, biegły ustalił również przebieg granicy według WARIANTU C, odpowiadającego ostatniemu spokojnemu stanowi posiadania (ogrodzenie trwałe, płot).

19 W trakcie czynności rozgraniczenia, pomimo podjęcia negocjacji, strony nie doszły do porozumienia pozwalającego na zawarcie ugody. Wójt Gminy [...] powołał się na przebieg granicy zgodny z WARIANTEM A, natomiast [...] wskazał na WARIANT C przebiegu granicy, zgodny z aktualnym stanem posiadania.

20 Powyższe ustalenia pozwalają więc na przyjęcie, że granica nieruchomości pozostawała pomiędzy stronami sporna, a zatem, rozgraniczenie nieruchomości było celowe, czego potwierdzeniem jest przekazanie sprawy sądowi powszechnemu decyzją z [...] września 2019 r. Okoliczność zaistnienia sporu granicznego uzasadnia więc obciążenie kosztami tego postępowania wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości w równym stopniu.

21 SKO w [...] zaznaczyło, że postępowanie administracyjne zakończone zostało ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] września 2019 r. Dlatego też, organ pierwszej instancji upoważniony był do wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania. Organ pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia dyspozycji zawartej w art. 11 kpa, bowiem w sposób wyczerpujący wyjaśniły stronom okoliczności faktyczne i prawne, które przemawiały za podjęciem tego rodzaju rozstrzygnięcia, tym samym wypełnił również wymogi przewidziane w art. 107 § 3 kpa.

22 Odnosząc się do zarzutów zażalenia, że to organ powołał biegłego i zawarł z nim stosowną umowę, SKO wskazało, że działanie takie jest zgodne z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, bowiem przepis art. 84 § 1 kpa wskazuje, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Wyznaczenie osoby biegłego stanowi w każdym przypadku zadanie organu prowadzącego postępowanie, co nie wpływa jednak na zasady ponoszenia przez strony kosztów tego postępowania - również odnośnie kosztów opinii biegłego.

23 [...] wnieśli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów tylko na rzecz Gminy w [...], jako strony wnoszącej o rozgraniczenie.

24 Zdaniem skarżących skoro Wójt Gminy [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...], to było to działanie w interesie Urzędu Gminy, gdyż na działce nr [...] jest zbudowana tzw. "siłownia zewnętrzna". Skarżący zarzucili, że wątpliwość budzi fakt, że dopiero po wybudowaniu siłowni wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe. W ich ocenie nie powinni być oni obciążeni kosztami, bowiem to nie oni zainicjowali sprawę. Wójt Gminy prowadził postępowanie i wydał orzeczenie we własnej sprawie. Ponadto w sprawie rozgraniczenia działek zgodnie z prawem geodezyjnym i kartograficznym można było zastosować administracyjne rozgraniczenie w drodze ugody przed geodetą. Jest to zgodne z art. 31 ust. 2 ustawy prawa geodezyjnego i kartograficznego. Istotną rolę stanowi materiał dowodowy w postaci kilkudziesięcioletniego ogrodzenia.

25 W świetle powyższego skarżący wnieśli o pozytywne rozpatrzenie skargi i zwolnienie ich z obowiązku opłaty związanej z rozgraniczeniem.

26 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

27 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

28 Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

29 Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] października 2019 r. nie naruszają prawa.

30 Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r., mocą którego ustalono koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w miejscowości [...] gm. [...], ozn. jako działki nr [...] (własność Gminy [...]) i nr [...] (własność [...]), zobowiązując do ich uiszczenia właścicieli nieruchomości, tj. Gminę [...] oraz [...] w kwocie po 2400 zł.

31 Zauważyć trzeba, że w sprawie nie jest kwestionowana wysokość ustalonych kosztów postępowania. Przedmiotem sporu jest krąg podmiotów zobowiązanych do poniesienia tych kosztów. Organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego w częściach równych właścicieli sąsiadujących działek.

32 W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe.

33 Stosownie do treści art. 264 kpa ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia.

34 Postępowanie w przedmiocie rozgraniczania nieruchomości reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.). Postępowanie to obejmuje dwa stadia postępowania, tj. administracyjne i sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu tym czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dni doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.

35 Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym okoliczność, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach - administracyjnym i sądowym, nie wpływa na to, że sama instytucja "rozgraniczenia nieruchomości", choć uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. W postępowaniu administracyjnym zastosowanie znajduje zatem norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., zgodnie z którym właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Ponadto, w postępowaniu tym znajduje zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia literalna powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Zatem, w przypadku kosztów rozgraniczenia nieruchomości koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej przez Kolegium uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. Jak podkreślono za stronę administracyjnego postępowania o rozgraniczenie należy uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości, niezależnie od tego, że tylko jeden z nich złożył wniosek o rozgraniczenie, a pozostali żądania takiego nie zgłaszali z uwagi na to, że nie kwestionują oni przebiegu granic. Skoro bowiem spoczywa na nich materialnoprawny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, to ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości również leży w ich interesie. Przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa może więc stanowić podstawę do obciążenia kosztami rozgraniczenia w równym stopniu strony tego postępowania.

36 Jak słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z powołanej uchwały z dnia [...] grudnia 2006 r. co do zasady nie wynika, że w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby biorące w nim udział. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przeciwne stanowisko ograniczałoby swobodę stosowania przez organ w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 kpa, a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2211/14). Pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 kpa należy - w przypadku postępowania rozgraniczeniowego - rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej i należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy.

37 Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że decyzją z [...] września 2019 r. Wójt Gminy [...] orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego ww. nieruchomości i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Oczywiste zatem jest, że wystąpił spór o przebieg granic przedmiotowych nieruchomości ozn. jako działki nr [...] i nr [...]. Istniała zatem obiektywna potrzeba ustalenia przebiegu tych granic. Wszczęte przez Wójta Gminy [...] postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone więc było również w interesie skarżących. Prawidłowo zatem organy orzekające uznały, że kosztami postępowania rozgraniczeniowego powinni zostać obciążeni również skarżący. Interes prawny skarżących w postępowaniu rozgraniczeniowym jest oczywisty. Nie ulega wątpliwości, że są oni właścicielami jednej z rozgraniczanych nieruchomości, tj. działki ewid. nr [...]. Powstały spór dotyczy zaś granic tej działki z działka ewid. nr [...] stanowiącą własność Gminy [...]. Ustalenie granic ww. nieruchomości w postępowaniu rozgraniczeniowym niewątpliwie leży w interesie skarżących. Bez znaczenia przy tym są podnoszone kwestie związane z faktem zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego przez Wójta Gminy [...] oraz wskazywana okoliczność dotycząca przyczyny wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe. Słusznie organy orzekające uznały, że z uwagi na zakończenie postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym zaistniały przesłanki do ustalenia kosztów tego postępowania i obciążenia tymi kosztami obie strony sporu. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia.

38 W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy.