Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2009 r., I SA/Wa 666/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2009 r., I SA/Wa 666/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Bogdan Wolski Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu

Uzasadnienie

2 Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] orzekającej w pkt 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w K. obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, poprzez udzielenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na przebudowę linii napowietrznej [...], w pkt 2 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu tych prac ze wskazaniem, że jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania, w pkt 3 o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

3 W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił następujący stan sprawy:

4 Z. S. w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 30 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy istniejące urządzenia infrastruktury znajdują się na jej nieruchomości bez podstawy prawnej, a dokonanie przebudowy instalacji uniemożliwi korzystanie z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem. W związku z tym istnieje uzasadniona potrzeba wykupu nieruchomości. W odwołaniu podniesiono też, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 11 i 80 k.p.a. i zawarto wniosek o wykonanie opinii biegłego dotyczącej wpływu istniejące infrastruktury na możliwośśc korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem oraz wpływu modernizacji na możliwość korzystania z nieruchomości. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...].

5 Pismem z dnia 4 sierpnia 2008 r. Minister Infrastruktury zwrócił się do Z. S. o sprecyzowanie, czy pismo z dnia 7 maja 2007 r. stanowi odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2007 r., czy jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Następnie pismem z 6 stycznia 2009 r. organ zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o sprecyzowanie wystąpienia przez wskazanie, czy pismo z 7 maja 2007 r. stanowi odwołanie od decyzji z Wojewody z [...] kwietnia 2007 r., czy jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, informując jednocześnie iż brak odpowiedzi w terminie 7 dni, spowoduje że pismo zostanie rozpatrzone jako odwołanie od decyzji. Z. S. ani jej pełnomocnik nie udzielili odpowiedzi w tej kwestii i wobec tego pismo z 7 maja 2007 r. zostało uznane za odwołanie.

6 Po rozpatrzeniu odwołania Minister wskazał, że przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowi, że jeżeli z pozwolenie na budowę drogi wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, wojewoda na wniosek inwestora, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Powyższy przepis ma zastosowanie do nieruchomości znajdujących się poza pasem drogowym.

7 Zgodnie z art. 30 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości znajdujących się poza pasem drogowym, a zatem na terenie, co do którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nią na cele budowy polegającej na przełożeniu infrastruktury, następuje w drodze zezwolenia udzielonego przez wojewodę. Obowiązek podjęcia działań na nieruchomości położonej poza pasem drogi krajowej, mających na celu dokonanie przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się dotychczas w wyznaczonym decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej pasie drogowym, musi wynikać z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi krajowej, na podstawie której wojewoda określa zakres ograniczeń praw właściciela lub użytkownika wieczystego. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę autostrady [...] węzeł [...]. Z projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę, wynika jednoznacznie, że na działce nr [...] przewidziano prace polegające na przebudowie linii napowietrznej [...]. Oznacza o, że spełniona została przesłanka określona w art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. do wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości.

8 Artykuł 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W dniu 6 marca 207 r. przeprowadzono rokowania z Z. S., która uzależniła zgodę na przebudowę linii napowietrznej od wykupu działki nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 9 marca 2007 r. przedstawił właścicielce ugodę z określoną wysokością odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Z. S. w piśmie z 18 marca 2007 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na zaproponowaną kwotę odszkodowania i zabroniła wstępu na działkę nr [...].

9 Zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne koszty, ustala się odszkodowanie na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy. Jest to kwestia odrębna, która nie podlega rozstrzygnięciu w niniejszym postępowaniu.

10 Kwestia podstaw prawnych usytuowania urządzeń infrastruktury technicznej nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. To samo dotyczy kwestii wykupu nieruchomości. Jest to bowiem sprawa cywilna, która nie może być rozpatrywana w trybie administracyjnoprawnym.

11 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. S. wniosła o uchylenie decyzji i zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego zastosowanie w tej sprawie, w sytuacji gdy istniejące urządzenia infrastruktury na nieruchomości skarżącej znajdują się bez podstawy prawnej, a więc nie jest możliwy wstęp na nieruchomość bez zgody właściciela. Nie można w drodze decyzji zezwalającej na przebudowę bezprawnie znajdującej się na nieruchomości infrastruktury dokonać legalizacji znajdującej się instalacji technicznej.

12 Zdaniem skarżącej doszło też do naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy dokonanie przebudowy znajdującej się na nieruchomości instalacji uniemożliwi korzystanie z niej w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, a więc w sprawie zachodzi uzasadniona potrzeba wykupu gruntu, nie zaś ograniczenie sposobu korzystania.

13 Skarżąca zarzuciła taż naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym m.in. art. 7 k.p.a. poprzez brak woli ustalenia stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie, że bez uprzedniego prawnego uregulowania kwestii istnienia infrastruktury.

14 Z. S. wniosła o dokonanie opinii biegłego na okoliczność wpływu istniejącej infrastruktury na możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również, jaki jest wpływ modernizacji infrastruktury na możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

15 Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

17 Skarga jako zasadna została uwzględniona. Zasadnicze w sprawie znaczenie ma wyjaśnienie, czy w sytuacji gdy, jak twierdzi skarżąca, dotychczasowe urządzenia infrastruktury technicznej znajdują się działce nr [...] bez stosownych pozwoleń w tym zakresie. Na ten problem zwracała już uwagę skarżąca w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Z faktu tego skarżąca wywodzi, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 30 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. i przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 127a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tej kwestii Minister Infrastruktury nie wyjaśnił i nie odpowiedział w decyzji, czy w sytuacji opisanej przez skarżącą można w ogóle stosować przepisy o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu skarżącej w tym zakresie Minister stwierdził, że "kwestia podstaw prawnych usytuowania urządzeń infrastruktury technicznej nie jest przedmiotem niniejszego postępowania". Przy czym w żaden sposób nie zostało to uzasadnione, choć ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy w tej sprawie, przy założeniu bezprawności usytuowania dotychczasowych urządzeń, można stosować powołane przepisy i ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości. W ocenie Sądu doszło w ten sposób do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

18 Należy dodać, że żądanie wykupu nieruchomości w sytuacji określonej w art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter cywilnoprawny i nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2001 r. sygn. II S.A./Gd 3291/00 – Lex-Polonica nr 358087). Wynika to zresztą wprost z tego przepisy, który wyraźnie stanowi, że jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 uniemożliwia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.

19 Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o dopuszczenie opinii biegłego na okoliczność wpływu istniejącej infrastruktury na możliwość korzystania z nieruchomości Sąd stwierdza, że nie było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. Zgodnie z mającym zastosowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Dokument urzędowy według k.p.c. powinien być zostać sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania i stanowi dowod tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone (art. 244 k.p.c.) Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym niedopuszczalne jest przeprowadzenie z opinii biegłego (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 1437/08). Z tych względów nie było podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku dowodowego.

20 Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.