Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., I SA/Wa 467/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., I SA/Wa 467/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

2 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską L. prawa własności części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], odpowiadającej aktualnym działkom hipotecznym o nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...].

3 Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Gmina Miejska L. wystąpiła do Wojewody [...] o skomunalizowanie z mocy prawa nieruchomości składającej się z działek nr [...]. Wojewoda[...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. odmówił stwierdzenia komunalizacji wskazując, że powyższe działki w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) znajdowały się, na skutek ich przekazania Z. pismem Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1952 r. oraz protokołem z dnia [...] maja 1952 r., w prawidłowo ustanowionym zarządzie tych Z. Jednakże po rozpatrzeniu złożonego przez Gminę Miejską L. odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. uchyliła tę decyzję organu I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r. ponownie odmówił skomunalizowania wnioskowanych działek z mocy prawa. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe działki nie mogą podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż nie spełniają warunku tożsamości z mieniem istniejącym w dniu 27 maja 1990 r., i w rezultacie powyższego zbędne są również rozważania w przedmiocie ich należenia przed dniem 27 maja 1990 r. w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1760/07, wydanym po rozpatrzeniu skargi Prezydenta Miasta L., oddalił przedmiotową skargę jako niezasadną. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Gminy L. zarzucającej zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 755/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pojęcie "mienie ogólnonarodowe (państwowe)", którego użył ustawodawca w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, oznacza, że komunalizacji podlega mienie, a więc bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie, w przypadku gdy jest nim nieruchomość, zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Wpisy w ewidencji gruntów oznaczeń nieruchomości mają bowiem charakter informacyjny, zatem zmiany w ewidencji gruntów nie powodują zmian w stanie prawnym nieruchomości. Sąd zauważył ponadto, że użyte przez ustawodawcę w art. 5 powołanej ustawy, pojęcie "należące" oznacza kategorię prawną, a nie faktyczną, a więc w sprawie chodzi o posiadanie określonego tytułu prawnego, a nie jedynie faktyczne władanie nieruchomością. Wskazał również, że w rozpatrywanej sprawie nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji, iż wydzielenie nowych nieruchomości z poprzednio istniejącej nieruchomości jest utworzeniem innej nieruchomości, o innej powierzchni i w innych granicach, a nie tylko zmianą oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, co powoduje, że przedmiotowe działki nie podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Równocześnie Sąd podkreślił, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ administracyjny ma obowiązek ustalić, czy nieistniejące już działki, pozostające w granicach nowoutworzonej nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosownie do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Niemniej jednak w decyzji komunalizacyjnej, niezbędne jest określenie skutku przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę w stosunku do nieruchomości istniejących stosownie do nowych oznaczeń geodezyjnych i wieczysto-ksiegowych, ponieważ decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków, a więc nie może odnosić się do nieruchomości, które już nie istnieją.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

5 Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 775/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1760/07 i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd ten w uzasadnieniu wydanego orzeczenia w sposób szczegółowy zwrócił uwagę na kwestie, które powinny zostać uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz odniósł się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą.

6 Dokonując zatem ponownej kontroli zgodności zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. z przepisami prawa, mając na uwadze wynikające z przywołanego art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. związanie wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, sąd orzekający stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organ II instancji, na skutek błędnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie przeprowadził bowiem w sposób prawidłowy postępowania odwoławczego, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

7 Poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Istotą rozpatrywanej sprawy było zatem ustalenie i rozstrzygnięcie przez organy administracji orzekające w sprawie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, czyli w dniu 27 maja 1990 r., sporne działki stanowiły mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należały do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiły mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawały w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu są na mocy powołanej ustawy wyłączone z komunalizacji.

8 Z analizy akt administracyjnych wynika, że ustalenia, które poczynił organ I instancji w przedmiotowej sprawie sprowadzają się do stwierdzenia, że sporne działki jako pozostające w dniu 27 maja 1990 r. w prawidłowo ustanowionym zarządzie [...] Z., nie spełniały warunku należenia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i dlatego nie mogły podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej L. W konsekwencji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r. z powołaniem art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ponownie odmówił ich skomunalizowania z mocy prawa. Natomiast w ocenie strony skarżącej, zawartej w złożonym odwołaniu, w dniu 27 maja 1990 r. rzeczone grunty należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż z dniem [...] stycznia 1989 r. zostało wygaszone prawo zarządu dla [...], ustanowione umową o przejęciu nieruchomości z dniem [...] stycznia 1989 r. za zezwoleniem nr [...] Kierownika Wydziału [...] Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. i protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] stycznia 1989 r. Taki stan prawny i faktyczny wynika zdaniem strony skarżącej bezpośrednio z treści art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Oznacza to zdaniem strony skarżącej, że sporna nieruchomość podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz Gminy Miasta L. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

9 W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było, mając na względzie obowiązujące przepisy prawa oraz podniesione w odwołaniu zarzuty, ponowne wszechstronne zbadanie, rozpatrzenie i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poprzez ustalenie, czy przedmiotowe działki spełniały przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co warunkuje możliwość ich komunalizacji, czy też ze względu na zarząd przedsiębiorstwa państwowego przedmiotowe działki nie podlegają komunalizacji na rzecz Gminy Miejskiej L. Z tego obowiązku organ odwoławczy się nie wywiązał. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ odwoławczy nie prowadził w tym kierunku postępowania administracyjnego, skupiając się na przytoczeniu i analizie przepisu prawa zamiast jego zastosowania. Natomiast brak ponownego zbadania przesłanek ustawowych w odniesieniu do przedmiotowych działek narusza zdaniem Sądu prawo materialne, czyli art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

10 W tej sytuacji Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym komunalizacja oparta na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy ustawy z dniem 27 maja 1990 r. w odniesieniu do mienia państwowego należącego w tym dniu do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Wydawana w tej sprawie decyzja ma charakter deklaratywny, ponieważ komunalizacja następuje z mocy prawa i potwierdza jedynie skutek wynikający wprost z tej ustawy. Przy komunalizacji w trybie powołanej ustawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Do organu orzekającego należy więc zbadanie, czy mienie mające podlegać komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy w tym czasie należało ono do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są więc wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminą w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2001 r. sygn. akt I SA 694/00, niepubl.). Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 775/08, że zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości, która została dokonana po dniu 27 maja 1990 r., nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest to bowiem część tego samego mienia, tylko inaczej oznaczona w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Wskazać przy tym należy, że podział nieruchomości na kilka nowych nieruchomości wywołuje między innymi skutek w postaci zmian danych identyfikacyjnych tej nieruchomości. Oznacza to, że w decyzji wydanej w przedmiocie komunalizacji nieruchomości niezbędne jest powołanie również nowych oznaczeń, bowiem decyzja ta stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków. Skoro więc komunalizacji z mocy prawa podlega wskazane w tym przepisie mienie, to bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie - w przypadku, gdy jest nim nieruchomość - zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Dokonana po dniu 27 maja 1990 r. zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości nie oznacza automatycznie, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 262/06). Taka sytuacja powoduje, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ administracyjny ma obowiązek ustalić, czy nieistniejące już działki (lub ich części), pozostające w granicach nowoutworzonej nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosownie do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego.

11 W tej sytuacji ponownie rozpoznając złożone odwołanie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa winna ponownie przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotowe działki spełniają przesłanki z art. 5 ust 1 pkt. 1 wyżej wymienionej ustawy, czy też ich nie spełniają. Po przeprowadzeniu zaś tego postępowania organ II instancji wyda decyzję, w uzasadnieniu której zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa wyjaśni swoje rozstrzygnięcie w szczególności poprzez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

12 Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.