Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 379/10
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 379/10
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r.
3 nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jednostce ewidencyjnej B., obręb [...] ark. [...] jako działka nr [...] (o pow. [...] m2)
4 i nr [...] (o pow. [...] m2), uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] k. [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanym w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.
5 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych przedstawił następująco stan faktyczny sprawy;
6 Decyzją z dnia [...] lipca 1992 r., znak: [...] – Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jednostce ewidencyjnej B., obręb [...] ark. [...] jako działka nr [...] (o pow. [...] m2) i nr [...] (o pow. [...] m2), uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]
7 Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., utrzymaną następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Centralny Związek Spółdzielni "[...]" stwierdził nieważność w/wym. decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości.
8 Obie w/wym. decyzje zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt
9 I SA/Wa 645/08. W uzasadnieniu wyroku – Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż zebrana w sprawie dokumentacja nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej we wskazanej części, bowiem oparta została na dokumentach nie spełniających wymogów z art. 76 § 1 Kpa, a także nie zawierających informacji, czy decyzja stanowiąca podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia miała walor rozstrzygnięcia ostatecznego i wykonalnego.
10 Realizując wskazania Sądu co do dalszego postępowania wyrażone w w/wym. orzeczeniu – organ zwrócił się do Ministra Finansów o przesłanie uwierzytelnionej kopii decyzji Ministra Finansów Nr [...] z dnia [...] września 1982 r. w sprawie przekazania przedmiotowej nieruchomości na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni "[...]" w zamian za majątek byłej spółdzielni zdrowia oraz wyjaśnienie, czy decyzja ta w dniu 17 maja 1990 r. była ostateczna i wykonalna, czy też wskutek wniesienia przez stronę środka odwoławczego tej cechy nie posiadała. Nadto organ wystąpił o przesłanie uwierzytelnionej kopii pełnego wykazu nieruchomości stanowiącego załącznik do decyzji Ministra Finansów nr [...] z dnia [...] września
11 1982 r.
12 W odpowiedzi na powyższe Minister Finansów przesłał uwierzytelnioną kopię wnioskowanej decyzji wraz z uwierzytelnionymi decyzjami dokonanych korekt decyzji Ministra Finansów nr [...] oraz uwierzytelnioną kopię wykazu nieruchomości państwowych przeznaczonych do przejęcia przez gminne spółdzielnie i WZS[...] w zamian za przekazany na rzecz budżetu państwa majątek byłych spółdzielni zdrowia, stanowiącego załącznik nr 2 do w/wym. decyzji, opatrzonego podpisami dwóch osób – sporządzającej i akceptującej. Ponadto poinformował, że wobec tej decyzji nie wniesiono wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, a decyzja ta, uzyskała walor ostateczności.
13 Na mocy decyzji Ministra Finansów z [...] września 1982 r. nr [...] w sprawie przekazania nieruchomości na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni "[...]" w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia
14 - działka o nr ewidencyjnym [...] została przekazana na własność Centralnego Związku Spółdzielni "[...]", która to działka zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w Ż. z dnia 13 listopada 2002 r. na chwilę obecną stanowi część działek o nr [...] i [...]. Podstawę prawną zaś przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na Centralny Związek Spółdzielni "[...]" stanowił § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
15 15 sierpnia 1973r. w sprawie zasad i trybu przekazania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 194). Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem za przekazany przez Centralę [...] Spółdzielni "[...]" na rzecz wydziałów zdrowia i opieki społecznej prezydiów powiatowych rad narodowych majątek, przekazujący otrzyma na własność nieruchomości państwowe.
16 Decyzja w sprawie przekazania nieruchomości na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni "[...]" w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia była podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych własności objętych wykazem nieruchomości stanowiących załącznik do w/w rozporządzenia rady Ministrów z dnia 15, sierpnia 1973 r. Brak zaś wpisu prawa własności nabytych przez CZS "[...]" w Księdze Wieczystej i rejestrze ewidencji gruntów - jak ma to miejsce w opisywanej sprawie - nie powoduje zdaniem organu jego utraty, a w konsekwencji nie prowadzi do komunalizacji tej nieruchomości.
17 Nadto organ zaznaczył, że Wojewoda [...] wydał decyzję komunalizacyjną w warunkach niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Z treści księgi wieczystej wynika bowiem, iż właścicielem gruntu opisanego w KW Nr [...] od dnia 6 maja 1939r. była Gmina Wiejska B. W aktach komunalizacyjnych brak jest natomiast dowodów na to, iż w dniu komunalizacji Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowego gruntu. Wojewoda w omawianej decyzji nie wyjaśnił należycie kwestii własnościowych opisywanej nieruchomości, tak więc i w tym zakresie decyzja zdaniem organu rażąco narusza prawo.
18 W konkluzji uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że z materiału zebranego w sprawie wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. opisywane działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa i tym samym nie podlegały one działaniu przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
19 Na powyższą decyzję Gmina B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący podniósł, iż wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji organ nie wykonał w całości zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r. I SA/Wa 645/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował w w/wym. wyroku moc dowodową wykazu nieruchomości, stanowiącego załącznik do decyzji Ministra Finansów z dnia września 1982r. ponieważ w aktach administracyjnych przy poprzednim rozpoznaniu sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji znalazła się tylko jego część (dwie strony). Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w/w dokument, czy też jego część, nie został opatrzony podpisem osób uprawnionych do działania jako zarząd główny CRS SCH bądź osób działających z upoważnienia tego organu, wobec czego nie można ocenić, czy dokument ten spełnia wymogi z § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. Niezachowanie, przewidzianej w powyższym przepisie formy nie pozwala uznać zdaniem skarżącej tego wykazu za dokument stanowiący dowód w sprawie. Organ, rozpoznając ponownie sprawę, nie ustalił, czy wykaz nieruchomości został podpisany przez osoby uprawnione do działania jako zarząd główny C[...]S [...] lub przez osoby działające z upoważnienia tego organu, poprzestając jedynie na tym, iż dokument ten został opatrzony podpisem osoby, która go opracowała oraz osoby go akceptującej. Z ustaleń organu nie wynika jednak, iż osoby te działały w charakterze zarządu głównego C[...]S [...] i lub też z upoważnienia tego organu. W konsekwencji należy zatem stwierdzić, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie dysponował nadal materiałem dowodowym, który dawałby podstawę do stwierdzenia częściowej nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. W konsekwencji należy uznać zdaniem skarżacej, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 k.p.a., 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., jak również z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), bowiem organ wbrew wiążącym zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie poczynił ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy odnośnie okoliczności, czy wykaz nieruchomości stanowiący załącznik do decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. został sporządzony przez zarząd główny Centrali [...] Spółdzielni "[...]" lub też przez osoby działające z upoważnienia tego organu. Nadto skarżąca zaznaczyła, że wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji, za stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nie może przemawiać też okoliczność, iż w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej jako właściciel nieruchomości, w której skład wchodzą obecnie działki o nr ewid. [...] i [...], była wpisana w księdze wieczystej Gmina Wiejska B., a nie Skarb Państwa. Stosownie bowiem do treści art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca
20 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 z późn. zm.) majątek dotychczasowy związku samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa majątkiem Państwa. Przejście praw majątkowych (w tym prawa własności nieruchomości) następowało w tym wypadku z mocy samego prawa, bez konieczności wydania jakiegokolwiek aktu (decyzji), choćby o charakterze deklaratoryjnym, stwierdzającego przejście majątku związków samorządu terytorialnego na rzecz Państwa. Powyższe oznacza zatem, że z dniem 13 kwietnia 1950 r. (tj. z dniem wejścia w życie w/w ustawy) prawo własności nieruchomości opisanej w KW Nr [...] przeszło na Skarb Państwa. Prawidłowo zatem, zdaniem skarżącej, przyjął Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 1992 r., iż w/w nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa.
21 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej dotyczącego niewykonania w całości zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I SA 645/08.1 – organ stwierdził, że wykaz nieruchomości, stanowiący załącznik do decyzji Ministra Finansów z dnia 14 września 1982 r. sporządzony został zgodnie z przepisem § 3 ust. 4 rozporządzenia, będącego podstawą dla wydania decyzji przekazującej CZS[...] wybranych nieruchomości. Decyzja Ministra Finansów opatrzona stosownym podpisem stanowi zatem gwarancję poprawności sporządzonego wykazu. Na kompletnym wykazie nieruchomości państwowych, o którego nadesłanie ubiegano się przed wydaniem decyzji w sprawie, widnieje wyraźny podpis Dyrektora Zespołu Finansów i Rachunkowości Centralnego Związku Spółdzielni "[...]". Organ podniósł też, iż w wykonaniu wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 września
22 2008 r. sygn. akt I SA 645/08 uzyskał z Ministerstwa Finansów potwierdzenie, że decyzja Nr [...] Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. była ostateczna, tj. nie został złożony wobec niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się zaś do kolejnego z przytoczonych w skardze zarzutów, a mianowicie faktu, iż organ niesłusznie uznał wpis w księdze wieczystej na dzień komunalizacji za okoliczność sprzyjającą stwierdzeniu nieważności decyzji, organ wyjaśnił, iż sytuacja ta nie została przez organ uznana za podstawową przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji i nie wskazuje na to treść zaskarżonej decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że decyzja Wojewody została wydana w sytuacji, gdy stan rzeczywisty nie był zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej.
23 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
24 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach sprawowanej kontroli sądowej sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
25 Zasadnicze znaczenie przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji ma kwestia związania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt:
27 Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa materialnego i procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego , w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Lewis Nexis Warszawa 2008r.).
28 Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że analiza treści zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia 8 października
29 2009 r. pozwalają na ocenę, że organ zastosował się do wytycznych zawartych w powyższym wyroku WSA w Warszawie.
30 Ponownie prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej organ, wykonując zalecenie sądu, zwrócił się do Ministra Finansów z zapytaniem czy jego decyzja z dnia [...] września 1982 r. nr [...] była ostateczna i wykonalna oraz o przesłanie uwierzytelnionej kopii pełnego wykazu nieruchomości stanowiącego załącznik do powyższej decyzji przeznaczonych do przejęcia przez gminne spółdzielnie i WZS[...] w zamian za przekazany na rzecz Skarbu Państwa majątek byłych Spółdzielni Zdrowia.
31 Minister Finansów w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009 r. jednoznacznie stwierdził, że w stosunku do decyzji z dnia [...] września 1982 r. nr [...] wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym nie był złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym decyzja ta była ostateczna i wykonalna.
32 Minister Finansów przesłał także Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji odpis całej powyższej decyzji wraz ze wszystkimi załącznikami, poświadczając jednocześnie jej zgodność z oryginałem.
33 Zatem zgodnie z zaleceniem Sądu przed ponownym rozpoznaniem sprawy organ uzupełnił materiał dowodowy o brakujące dokumenty dokonując zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie ich właściwej oceny. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a oraz art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 KPA Sąd uznał za nieuzasadnione.
34 W rozpoznawanej sprawie znaczenie moją przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973r. w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych. Na tej właśnie podstawie prawnej opiera się decyzja Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. nr [...].
35 Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi, że wykaz nieruchomości podlegających przekazaniu sporządzi Zarząd Główny Centrali i uzgodni go z Ministrem Finansów. Z przesłanego przez Ministra Finansów pełnego wykazu nieruchomości (którego brakowało przy poprzednim rozpatrywaniu sprawy przez organ) wynika, że został on opracowany przez pracownika merytorycznego centrali, a następnie zaakceptowany przez Dyrektora Zespołu Finansów i Rachunkowości CZS[...]. Ponieważ wykaz ten jest załącznikiem do decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. to zdaniem Sądu oznacza, że został on uzgodniony (czego wymagało ówcześnie prawo) z organem i przez niego zaakceptowany przed wydaniem powyższej decyzji.
36 Decyzja z dnia [...] września 1982 r. stanowiła podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej własności objętych wykazem nieruchomości. Jednak brak takiego wpisu (jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie) nie powoduje utraty prawa własności. Natomiast istniejący w księdze wieczystej w dacie komunalizacji wpis jako właściciela spornej nieruchomości Gminy Wiejskiej B. świadczy o tym, że Wojewoda [...] wydał decyzję komunalizacyjną w warunkach niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
37 Powyższe wskazuje na to, że Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie był właścicielem spornego gruntu, a tym samym (co zdaniem Sądu słusznie podnosi organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) nie mogło dojść do jego komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Zatem decyzja Wojewody [...] w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa (Wojewoda nie wyjaśnił należycie kwestii własnościowych spornej nieruchomości). Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że decyzja z dnia [...] września 1982 r. pozostaje w obrocie prawnym, a zatem istnieje domniemanie jej zgodności z prawem.
38 Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,
39 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.