Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2022 r., I SA/Wa 2901/21
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2022 r., I SA/Wa 2901/21
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 września 2021 r. nr KKU-107/19 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Zaskarżoną decyzją z dnia 23 września 2021 r. nr KKU-107/19 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego
3 z dnia 13 maja 2019 r. nr NWXVa.7532.698.2017 w przedmiocie nabycia
4 prawa własności nieruchomości.
5 W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
6 Decyzją z dnia 13 maja 2019 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieodpłatne nabycie
7 przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości, położonej w granicach administracyjnych Miasta [...],
8 obrębie ewidencyjnym Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]
9 Sądu Rejonowego w [...] .
10 W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość, oznaczona
11 jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej
12 numer [...] ustalonej w dniu 25 kwietnia 2019 r. w systemie Elektronicznych Ksiąg Wieczystych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości. Nabycie przez Skarb Państwa własności ww. nieruchomości
13 nastąpiło przed 27 maja 1990 r., na co wskazuje analiza wpisów w dziale II przywołanej księgi wieczystej.
14 Wojewoda powołał się na znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w [...] - Geodety Powiatowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], z którego wynika,
15 że w ewidencji gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r. istniała działka nr [...] oznaczona symbolem "dr" (drogi). Obecnie działka nr [...] oznaczona jest również symbolem użytku "dr". Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość zajęta jest pasem drogi publicznej ulicy [...] oraz przebiega przez nią linia kolejowa
16 o znaczeniu państwowym nr [...], pozostająca we władaniu spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Ulica [...] w [...] zaliczona była
17 do dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. Ponadto, jak wynika z treści oświadczenia Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej z dnia 19 czerwca 2017 r., nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowy grunt został oddany w zarząd
18 lub użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego lub zakładu - na podstawie decyzji administracyjnej, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto,
19 Wojewoda wskazał, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.,
20 mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (z wyłączeniem mienia określonego w art. 11 i 12 ww. ustawy) staje się w dniu jej wejścia w życie
21 tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Natomiast zgodnie
22 z art. 34 Kodeksu cywilnego, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.,
23 w powiązaniu z ówczesnym brzmieniem art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
24 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14,
25 poz. 74), mieniem należącym do wyżej opisanych podmiotów były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż
26 Państwo państwowych osób prawnych.
27 Z uwagi na fakt, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa
28 w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tym samym w ocenie Wojewody
29 należała ona do podmiotów wyszczególnionych w art. 5 ust. 1 pkt 1.
30 Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A.
31 z siedzibą w [...].
32 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując sprawę wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy
33 z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie
34 mienie ogólnonarodowe (państwowe).
35 Komisja podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej
36 z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący
37 w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r.
38 Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że opisana na wstępie nieruchomość,
39 w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza
40 księga wieczystej KW nr [...].
41 Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia
42 na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...)
43 jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r.
44 należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała
45 do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej
46 stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". "Należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie"
47 - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie
48 do określonych organów samorządowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy
49 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
50 (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane
51 przez terenowy organ administracji państwowej.
52 Komisja powołała się na treść art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej
53 o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa
54 o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym
55 w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również
56 we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy
57 z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach,
58 czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U.
59 z 1952 r. poz. 31).
60 Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej
61 (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące
62 w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie
63 do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa,
64 w postaci "użytkowania".
65 Komisja wskazała, że w jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, NSA przyjął,
66 że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...)
67 bez udokumentowanego prawa w sposób określony wart. 38 ust. 2 ustawy
68 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
69 (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu (...) maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.)". Z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa (...)
70 nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w ort. 38 ust. 2 ustawy z dnia (...) kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,
71 tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której (...) uzyskała
72 grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą za zezwoleniem organu,
73 o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi
74 bądź umową o nabyciu nieruchomości.
75 Komisja wskazała, że z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Żadnego z tytułów prawnych wskazanych w ww. art. 38 ustawy o gospodarce gruntami skarżąca spółka
76 nie przedstawiła. Faktyczne władanie mieniem przez skarżącą bądź przez jej poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej,
77 że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zarząd zaś, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1196/11).
78 Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające
79 (...)" tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał
80 w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym
81 (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd
82 i użytkowanie, zarząd). Tymczasem, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających,
83 na dzień 27 maja 1990 r., prawo zarządu do nieruchomości opisanej na wstępie jakiemukolwiek podmiotowi.
84 Komisja wskazała również, iż ustalenie charakteru działek nie ma znaczenia
85 dla niniejszej sprawy, istotny jest fakt "należenia" wskazanych działek w rozumieniu
86 art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., nie jako dróg ale jako gruntu, co podkreślił w swoim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 253/08). Stan faktyczny i prawny przedmiotowych działek wskazuje, że mieszczą się one w kryterium określonym przepisem art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości".
87 Komisja podkreśliła, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości
88 nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 01.09.2006 r.,
89 sygn. akt I OSK 1947/06, z 15.10.2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 i z 18.12. 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20.02.2008 r., sygn. akt I OSK 187/07),
90 w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości,
91 lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Natomiast PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego
92 z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 (dostępny
93 na http:/orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie PKP następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14
94 (nie publ.).
95 W niniejszej sprawie w ocenie Komisji nie znajduje również zastosowania
96 art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa
97 w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.
98 Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301).
99 W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, które w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza,
100 że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (vide: wyrok NSA z 13.05.2008 r., sygn. akt I OSK 760/07, Lex nr 505356).
101 Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w [...] zarzucając jej:
102 naruszenie przepisów postępowania, tj.:
103 art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych
104 do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
105 art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a.
106 poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
107 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy
108 z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym
109 i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)
110 w związku z art. 11 ust. 1 poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...]
111 z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu
112 o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.
113 W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
114 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
115 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
116 Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
117 pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1
118 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
119 Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę
120 za niezasadną.
121 W toku postępowania administracyjnego zakończonego zakwestionowaną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stwierdzono, że Miasto [...] nabyło
122 z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha.
123 Nabycie to nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a wynikało z ustalenia, że przedsiębiorstwu państwowemu PKP S.A. nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości,
124 a to oznacza, że jako składnik mienia państwowego należała ona wówczas
125 do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
126 Zdaniem Sądu stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest prawidłowe
127 i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.
128 W myśl art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), jeżeli dalsze przepisy
129 nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy
130 (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
131 Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego
132 do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (vide wyrok NSA
133 z 23 lutego 2010 r., I OSK 593/09, Lex nr 595433; wyrok WSA w Warszawie
134 z 7 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy
135 samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1
136 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie,
137 tj. 27 maja 1990 r.
138 Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe (poprzednik prawny skarżącej spółki)
139 nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie.
140 Potwierdza to pośrednio sama skarżąca, która do takiego dokumentu się nie odwołuje.
141 Należy jednak zauważyć, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo
142 z nieruchomości co do zasady tego prawa zarządu nie kreował i nie kreuje. Zarząd ów (dziś trwały zarząd) jest bowiem prawną forma władania nieruchomością.
143 Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie
144 dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa
145 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
146 - jak zasadnie podniosła Komisja - przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do jej art. 38 ust. 2 mogło to więc nastąpić w drodze:
147 1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd,
148 2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości
149 między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez PKP tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych
150 i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Tymczasem jak już zaznaczono,
151 tego rodzaju indywidualnym aktem skarżąca nie dysponuje.
152 To natomiast, że przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu
153 prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją
154 o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), względnie stosowną umową,
155 jeszcze przed 2017 r. było niemal powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania na to zagadnienie (czego przykładem może być pogląd sformułowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r., I OSK 1401/09, Lex nr 745005) miały charakter odosobniony. Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w dwóch uchwałach składów 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) oraz z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2
156 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r.
157 do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej
158 stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
159 z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP nabycie prawa zarządu ex lege.
160 Skład orzekający w sprawie pogląd wyrażony w uchwałach i przedstawioną
161 na jego poparcie argumentację podziela.
162 Sąd podziela także stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym,
163 że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić
164 akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone,
165 aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych
166 i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.
167 Dodać należy, że zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie
168 ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie
169 lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa
170 o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej
171 do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Brak zatem tytułu prawnego PKP
172 w dniu 27 maja 1990 r. do stanowiącej własność państwową spornej nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjną względnie umową, o których mowa
173 w art. 38 ust. 2 u.g.g., oznacza - jak stwierdzono w uchwałach z 2017 i 2018 r.
174 - że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.
175 do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
176 W niniejszej sprawie nie miał zastosowania także art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy
177 z dnia 10 maja 1990 r. – wyłączający spod komunalizacji mienie należące
178 do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym – to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie miało), a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie
179 z art. 11 ust. 2 ustawy.
180 W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r.
181 w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe.
182 Za niezasadne należy również uznać powoływanie się przez skarżącego na przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.
183 W wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 1 pkt 9 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r.
184 o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami
185 (Dz.U. Nr 80, poz. 720) nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa
186 w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej (OTK-A 2005, nr 4, poz. 35).
187 Wskazać należy, iż art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r.
188 został wprowadzony do powołanej wyżej ustawy z dnia 8 września 2000 r. przepis
189 art. 34a w następującym brzmieniu: "Grunty, o których mowa w art. 34,
190 z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów
191 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191
192 ze zm.)". Odesłanie do art. 34 oznacza, że omawiany przepis (art. 34a) dotyczy gruntów będących nadal własnością Skarbu Państwa, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej
193 i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Grunty te stały się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.
194 Prawidłowe rozumienie powyższych przepisów z uwzględnieniem stanowiska Trybunału oznacza więc, iż przepisy art. 34 i 34a nie dotyczą gruntów,
195 których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej), lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy
196 (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1417/11).
197 Wobec powyższego zasadnie Komisja uznała, że w sprawie niniejszej wystąpiły wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Stąd zarzut naruszenia przez nią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy
198 z 10 maja 1990 r., oparty na kwestionowaniu "należenia" w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości do terenowego organu administracji stopnia podstawowego oraz tezie
199 o przynależeniu jej wówczas (w ramach zarządu) do PKP, uznać należy za chybiony. Nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów
200 prawa materialnego jak też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego
201 w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
202 Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy
203 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
204 Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie
205 art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,
206 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.
207 Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).