Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2015 r., I SA/Wa 2735/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2015 r., I SA/Wa 2735/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę

Uzasadnienie

2 I SA/Wa 2735/15

UZASADNIENIE

3 Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., stwierdzającą nabycie przez Powiat O. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nr [...], położonej w obrębie [...].

4 W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

5 Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdził nabycie przez Powiat O. z dniem 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), prawa własności ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

6 Od ww. decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł J. G., zarzucając brak zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, jak również brak wykonywania władztwa publicznoprawnego.

7 Rozpoznając złożone odwołanie Minister Infrastruktury i Rozwoju przytoczył treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. i omówił przesłanki w nim zawarte, warunkujące nabycie przez Skarbu Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Dalej organ wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła własność J. G. Potwierdza to akt własności ziemi z dnia [...] stycznia 1975 r. potwierdzający prawo własności m.in. działki nr [...] przysługujące J. G. oraz S. G., którzy następnie w umowie przekazania gospodarstwa rolnego z [...] października 1979 r. przekazali m.in. własność przedmiotowej nieruchomości J. G.

8 Tym samym organ przyjął, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], która powstała z podziału działki nr [...], nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

9 Rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151) droga nr [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich zamiejskich. Powyższa droga publiczna nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), w związku z tym, zgodnie z treścią art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa droga stała się z mocy prawa drogą powiatową. Uchwałą Rady Powiatu O. nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. potwierdzono zaliczenie przedmiotowej drogi do kategorii dróg powiatowych. Obecnie powyższa droga oznaczona jest nr [...].

10 Zdaniem organu fakt zajętości ww. nieruchomości pod drogę publiczną potwierdza mapa z projektem podziału nieruchomości zajętych pod pas drogi powiatowej nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych z dnia 13 grudnia 2013 r. stanowiącym załącznik do ww. mapy, sporządzona przez geodetę uprawnionego inżyniera T. L. i zaewidencjonowana w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w dniu [...] grudnia 2013 r. pod nr [...]. Powyższa mapa potwierdza podział przedmiotowej działki nr [...] na działkę nr [...], zajętą w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę oraz działkę nr [...] stanowiącą grunty rolne. Na fakt zajęcia przedmiotowego gruntu pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazują również oświadczenia użytkowników i właścicieli nieruchomości sąsiednich. Potwierdzili oni, że budowa drogi żwirowej na odcinku [...] była realizowana w 1992 r. Wykonano wówczas nawierzchnie żwirową jezdni o szerokości 5,5 m z obustronnymi poboczami o szerokości 1,25 m oraz z obustronnymi przydrożnymi rowami. Łączna szerokość wybudowanej wówczas drogi wynosiła 12 m, a nie jak wskazuje odwołujący 10 m. Oświadczający wskazali ponadto, iż w sąsiedztwie działek rolnych na odcinku od lasu do zakrętu na długości około 230mb, w tym między innymi w rejonie działki oznaczonej numerem [...], będącej własnością Pana J. G., w okresie kilkunastu ostatnich lat rów był stopniowy bezprawnie zaorywany, aż do jego zaniku na dzień dzisiejszy.

11 Odnosząc się do przesłanki władztwa publicznoprawnego Minister wskazał, że do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela.

12 W niniejszej sprawie w kwestii wykonywania władztwa publicznoprawnego sprzeczne są oświadczenie właściciela przedmiotowej nieruchomości złożone w piśmie z dnia 17 marca 2014 r. oraz przedstawicieli Powiatu. Zdaniem organu rozstrzygające w tym przypadku znaczenie ma oświadczenia B. N. z dnia [...] stycznia 2014 r., która jako były pracownik w Zarządzie Dróg w O. w latach 1992-1998 oświadczyła, iż droga nr [...] w latach 1992-1998 była w utrzymaniu Zarządu Dróg w O. oraz wykonywane były na niej prace związane z utrzymaniem nawierzchni, realizacją zadań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, utrzymaniem zielenie w pasie drogowym oraz zimowym utrzymaniem. Również w tym przypadku w ocenie organu, ze względu na brak bezpośredniego interesu, powyższe oświadczenie cechuje się wyższą wartością dowodową. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać fakt zajętości gruntu pod drogę publiczną oraz władania przedmiotową nieruchomością przez zarządcę drogi w dniu 31 grudnia 1998 r., za udowodniony. Tym samym stwierdził, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. nastąpił skutek prawny określony w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w postaci nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat O. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

13 Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów organ stwierdził, że rozbieżności dotyczące powierzchni przedmiotowej nieruchomości nie są przedmiotem postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. prowadzonym przez tut. organ. W odniesieniu do propozycji odwołującego przesunięcia granicy pasa drogowego i poszerzenia drogi o 2 m na nieużytki M. organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ust. 1 ustawy ma na celu odtworzenie stanu zagospodarowania gruntu istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r., a nie ustalenie nowego przebiegu drogi publicznej. Skoro więc w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod elementy drogi publicznej - pobocze i rów przydrożny, to organy administracji mają obowiązek potwierdzenia skutków wynikających z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, właśnie w odniesieniu do części gruntu zajętego w rzeczonej dacie pod drogę publiczną. Wobec powyższego, uznając zasadność rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego, organ odwoławczy orzekł jak w sentencji decyzji.

14 Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2014 r. skargę złożył J. G. W skardze wskazał, że według niego działka nr [...] nie spełnia warunków wskazanych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wskazał, że w księdze wieczystej brak jest wpisu o 12 metrowej drodze. Ponadto w postępowaniu rozgraniczeniowym drogi nr [...] z jego działką [..] z dnia [...] czerwca 1998 r. wskazano, że działka ta nie była podzielona na działki nr [...]. W końcowej części uzasadnienie wskazał, że można w inny sposób sporządzić plany nie naruszając jego własności. Po przeciwnej stronie drogi jest działka Skarbu Państwa , z niej można zabrać odpowiednią ilość gruntu potrzebną do budowania drogi , nie ujmując nic z ewidencji skarżącego.

15 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. .

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

17 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną.

18 W ocenie sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat O. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (drogę powiatową ), oznaczoną jako działka nr [...] nie narusza prawa.

19 Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

20 Przywołany przepis, określa zatem trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów, tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

21 Zauważyć trzeba, iż powołana ustawa z 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy, czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

22 Zdaniem Sądu, organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat O. prawa własności działki nr [...] jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. .

23 W rozpoznanej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa nieruchomość przed dniem 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, ale osoby fizycznej J. G. Na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. z 1986r. Nr 30 , poz. 151 ), droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych – wojewódzkich zamiejskich . Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich ( Dz. U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r.

24 Powyższe kwestie nie budzą wątpliwości Sądu i nie są też kwestionowane przez skarżącego.

25 Przechodząc do oceny spełnienia dalszych przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ww. ustawy , w ocenie Sądu, prawidłowo organ fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod ww. drogę publiczną ustalił na podstawie znajdującej się w aktach administracyjnych mapy z projektem podziału nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych , zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w dniu [...] grudnia 2013 r. Ponadto, w ocenie Sądu, o zajętości przedmiotowej działki pod drogę publiczną świadczą oświadczenia użytkowników sąsiednich nieruchomości . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zawarł szczegółowe rozważania dotyczące oceny mocy dowodowej tych oświadczeń. Zawarte rozważania oraz ocenę mocy dowodowej tych oświadczeń sąd w składzie orzekającym w całości podziela , nie ma wić potrzeby powielania zawartej tam argumentacji prawnej.

26 Zdaniem sądu prawidłowo organ uznał również spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego na podstawie oświadczeń użytkowników sąsiednich nieruchomości oraz oświadczenia B. N. z dnia [...] stycznia 2014 r., która jako były pracownik w Zarządzie Dróg w O. w latach 1992-1998 oświadczyła, iż droga nr [...] w latach 1992-1998 była w utrzymaniu Zarządu Dróg w O. oraz wykonywane były na niej prace związane z utrzymaniem nawierzchni, realizacją zadań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, utrzymaniem zielenie w pasie drogowym oraz zimowym utrzymaniem. Należy przy tym zauważyć, iż do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60). Takie stanowisko zostało też zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 roku sygn. akt I Sa 2398/02 LEX 159017. Również w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 roku III CZP 19/05 (OSNC 2006 /12 /195) podkreślono, że władztwo podmiotów publicznych do chwili ich uwłaszczenia nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne było posiadaniem w złej wierze, skoro dobrą wiarę wyłącza nie tylko pozytywna wiadomość o braku uprawienia, w tym wypadku nieposiadania tytułu własności, ale i brak takiej świadomości spowodowany niedbalstwem.

27 W oparciu o akta administracyjne sprawy Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, że nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne, polegające m.in. na budowie wodociągu oraz naprawie nawierzchni. Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury uznał, że skoro w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję.

28 Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości, przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie zastosowane zarówno przez Wojewodę [...] jak również przez Ministra Infrastruktury, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 kpa.

29 Odnoszą się natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organ ma za zadanie jedynie ustalić spełnienie przesłanek z tego artykuły według stanu na dzień 311 grudnia 1998 r. Kwestie dotyczące rozgraniczenia nieruchomości, przebiegu drogi, zmiana powierzchni spornej działki na przestrzeni lat nie mogą być przedmiotem badania w tym postępowaniu.

30 Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji .

31 .