Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2021 r., I SA/Wa 2196/20
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2021 r., I SA/Wa 2196/20
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu w [...], utrzymał w mocy w zaskarżonym zakresie decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. nr [...], ustalającą na rzecz Powiatu [...] odszkodowanie z tytułu przejęcie na własność Skarbu Państwa prawa własności do nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.
3 Decyzja Ministra Rozwoju wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:
4 Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej , która obejmowała m.in. działkę nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gm. [...], stanowiącą własność Powiatu [...]. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
5 Decyzją z [...] marca 2020 r Wojewoda [...] w punkcie 1 przyjął wartość przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę [...] zł, w pkt II ustalił na rzecz Powiatu [...] odszkodowanie w wysokości [...] zł za ww. nieruchomości, w pkt III odmówił powiększenia odszkodowania o równowartość 5% wartości nieruchomości, w pkt IV zobowiązał do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od kiedy decyzja stanie się ostateczna.
6 Odwołanie od decyzji z [...] marca 2020 r. złożył Zarząd Powiatu [...], zaskarżając ją w części dotyczącej odmowy powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5%.
7 Rozpoznając złożone odwołanie Minister Rozwoju przywołał treść art. 18 ust. 1 e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm.), zwanej dalej "[...]". W niniejszej sprawie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, tym samym termin na wydanie nieruchomości liczony jest od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, co w niniejszej sprawie miało miejsce [...] sierpnia 2020 r. Oświadczeniem z [...] sierpnia 2019 r. Powiat [...] wskazał na wydanie przedmiotowej nieruchomości inwestorowi. Minister Rozwoju wskazał, że mimo złożenia powyższego oświadczenia w terminie określonym ustawą, brak było podstaw do powiększenia ustalonego odszkodowania o bonus wynoszący 5% wartości nieruchomości. Oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2020 r. zostało bowiem podpisane wyłącznie przez starostę powiatu, a jednoosobowe oświadczenie nie jest skuteczne. Zarząd Powiatu [...] powinien był wydać nieruchomość inwestorowi dokonując czynności przez odpowiednio umocowanych reprezentantów zarządu.
8 Organ II instancji wskazał także, że niezależnie od powyższych ustaleń przeanalizował czy na przedmiotowej działce rozpoczęły się prace budowalne, jednak analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wykazała, że na przedmiotowej nieruchomości rozpoczęły się prace przed upływem terminu wynikającego z art. 18 ust.1 e pkt 1 specustawy drogowej.
9 Powołując się na powyższe ustalenia organ odwoławczy podniósł, że nieruchomość nie została skutecznie wydana do dyspozycji inwestora przed upływem terminu o którym mowa w art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Zatem należało odmówić powiększenia wysokości ustalonego odszkodowania o kwotę stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości.
10 W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji.
12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
13 skarga jest bezzasadna.
14 Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju utrzymująca w mocy punkt [...] decyzji Wojewody [...], w którym orzeczono o niepowiększeniu należnego Powiatowi [...] odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm. dalej specustawa drogowa).
15 Rozstrzygniecie sprawy wymagało więc ustalenia czy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy słusznie organy uznały, że nie doszło do skutecznego wydania wywłaszczonej nieruchomości w terminach określonych w art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności). Zgodnie zatem z treścią przepisu art. 18 ust. 1e pkt 1 cyt. ustawy powiększenie odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości może nastąpić w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydał tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. W świetle powołanego przepisu przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są więc wydanie nieruchomości oraz zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności.
16 Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, że przesłanki te nie zostały spełnione.
17 Należy zauważyć, że omawiany przepis kreuje po stronie wywłaszczonego podmiotu szczególne uprawnienie do uzyskania dodatkowego (podwyższonego) świadczenia odszkodowawczego w związku z dobrowolnym i niezwłocznym wykonaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Pozwala to na przyspieszenie przystąpienia do realizacji inwestycji drogowej bez konieczności stosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. art. 16 ust. 3 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427)).
18 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 kwietnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2027/18 ( wszystkie orzeczenia publik. CBOSA) wyraził pogląd, że w przepisie tym wyraźnie jest mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 3776/18 wskazał: "W przepisie art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźnie jest mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźnie jest mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości należy zatem rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą." Wymóg aktywności po stronie wywłaszczonego właściciela (użytkownika wieczystego) został również zaakcentowany w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 509/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podniósł: "W art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźnie stanowi się o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania, to zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości."
19 Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Treść tych orzeczeń jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Istotne jest zatem aby właściciel (użytkownik wieczysty) w sposób jednoznaczny uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi a tym samym zapewnił nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności.
20 Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że podmiotem wywłaszczonym jest Powiat [...] czyli osoba prawna. Art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.) stanowi, że zarząd powiatu jest organem powiatu. Z kolei zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Działanie organu traktuje się jako działanie osoby prawnej. Jednakże o działaniu takiej osoby można mówić jedynie wówczas, gdy osoba pełniąca stosowną funkcję występuje w konkretnej sprawie, właśnie jako organ i działa w granicach jego kompetencji, wynikającej z przepisów o ustroju konkretnej osoby prawnej. Art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przyznaje zarządowi uprawnienie do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu i statuuje reguły prawidłowej reprezentacji. W niniejszej sprawie niesporne jest, że Powiat [...] w terminie zakreślonym w art. 18 ust. 1e złożył oświadczenie o wydaniu przedmiotowej nieruchomości inwestorowi, jednak to oświadczenie zostało podpisane wyłącznie przez Starostę [...], zatem nie przez podmiot uprawniony do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu. Wadliwe oświadczenie o wydaniu nieruchomości nie dawało inwestorowi realnej możliwości rozpoczęcia inwestycji drogowej. W tej sytuacji brak było podstaw do powiększania przyznanego odszkodowania o bonus w wysokości 5%.
21 Niezależnie od powyższego stanowiska należy się zgodzić co do zasady ze skarżącym, że wydanie nieruchomości jest czynnością odformalizowaną i może do niego dojść także w sposób dorozumiany. Jednak, żeby uznać, że doszło do wydania, inwestor musi taką nieruchomość faktycznie przejąć ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1091/18). Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika natomiast ( pismo GDDKiA z 19 listopada 2019 r.), że na przedmiotowej działce nr [...] nie rozpoczęto prac przed upływem terminu wynikającego z art. 18 ust. 1 pkt 1 specustawy. Nie doszło zatem także do faktycznego przejęcia nieruchomości przez inwestora.
22 Nie może także odnieść skutku zarzut nie wezwania Powiatu do uzupełnienia braków oświadczenia. Sąd podziela pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1788/19, gdzie wskazano, że: "wymaganie, aby organ w sposób szczegółowy "instruował" strony o wykładni art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wykracza poza zakres obowiązków organu wynikających z przepisów art. 8 i 9 k.p.a." Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w danej sprawie i nie może być utożsamiane z udzielaniem stronie porad prawnych.
23 Także argumentacja skargi, dotycząca podjęcia przez organ odmiennego rozstrzygnięcia w analogicznym stanie prawnym, nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny sądu w przedmiotowej sprawie jest konkretne rozstrzygnięcie, nie jest natomiast postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Zatem sąd nie może odnosić się do kwestii nie będących przedmiotem zaskarżonej decyzji.
24 W konkluzji Sąd wskazuje, że podziela ustalenia organów administracji publicznej, że nie doszło do wydania przez Powiat nieruchomości w terminie 30 od dnia od otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stąd brak było podstaw do powiększenia należnego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego. Prawidłowo organy odmówiły zastosowania art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy.
25 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
26 Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).