Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2021 r., I SA/Wa 1937/20
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2021 r., I SA/Wa 1937/20
Sentencja
1 Sygn. akt I SA/Wa 1937/20 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, dalej także jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej także jako organ I instancji/wojewoda) z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa) z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej według wnioskodawcy pod drogę publiczną - ulicę [...] w [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
3 W uzasadnieniu decyzji minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarnu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności z zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że aby doszło do nabycia nieruchomości konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek:
4 1. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;
5 2. nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną;
6 3. nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
7 W odniesieniu do pierwszej przesłanki, w ocenie organu należy uznać ją za spełnioną, gdyż z treści księgi wieczystej wynika, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa.
8 W stosunku do drugiej przesłanki minister wyjaśnił, że według wnioskodawcy działka [...] w dacie istotnej w sprawie była zajęta pod drogę nr [...] – ul. [...], zaliczoną do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...]). Organ zauważył, że w wymienionej uchwale, nie została wymieniona ulica [...]. W ocenie wnioskodawcy w uchwale wystąpił błąd pisarski w nazwie ulicy, na skutek czego w miejsce ulicy [...] wpisana została ulica [...]. Minister podniósł jednak, że na terenie Gminy [...] znajduje się również ulica [...], która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] (Dz.U. 1986 nr [...] poz. [...]) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Ze znajdujących się w aktach sprawy map, w tym mapy zasadniczej oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że ul. [...] i ul. [...] to różne ulice, znajdujące się w różnych miejscach na terenie Gminy [...], jednakże działka nr [...] znajduje się przy ul. [...].
9 W dalszej kolejności organ wywiódł, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 698 ze zm., dalej jako ustawa o drogach), także w brzmieniu obowiązującym na 31 grudnia 1998 r. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której każdy może korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, aby droga uzyskała status drogi publicznej musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach do jednej z kategorii wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy – w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania uchwały nr [...] - zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego.
10 W świetle powyższego organ przyjął, że niezbędnym warunkiem do uznania drogi za drogę gminną było zaliczenie jej do takiej kategorii na podstawie uchwały wojewódzkiej rady narodowej. Brak takiego zaliczenia w stosunku do ul. [...] wyklucza nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, a ponieważ przesłanki wymienione w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie okoliczność ta jest wystarczająca do wydania decyzji odmownej.
11 W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...] (dalej jako skarżąca) zarzuciła powyższej decyzji:
12 1. naruszenie art. 73 ustawy oraz art. 7 ust. 2 ustawy o drogach poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek czego niezgodnie z materiałami źródłowymi zawartymi w aktach sprawy ustalono, że uchwała nr [...] nie obejmuje drogi gminnej ul. [...] w [...] nr [...];
13 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu treści dokumentów źródłowych z zapisaną prawidłowo ulicą [...] w [...] i błędne przyjęcie, że ulica znajdująca się w treści załącznika do ww. uchwały pod poz. [...] to ulica [...], podczas gdy w [...] drogi gminnej ul. [...] o nr [...] nie ma i tym samym pominięcie okoliczności, że w ww. uchwale doszło do oczywistej omyłki pisarskiej.
14 Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji.
15 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
17 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
18 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
19 Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i odmowa komunalizacji z uwagi na nie spełnienie jednej z przesłanek ustawowych.
20 Przepis art. 73 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarnu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności z zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że aby doszło do nabycia nieruchomości konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek:
21 1. nieruchomość nie stanowi własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;
22 2. nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną;
23 3. nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
24 Fakt, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła na dzień 31 grudnia 1998r. własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego nie był w sprawie kwestionowany, Sąd przyjmuje ustalenia organu w zakresie tej przesłanki bez konieczności ich powtarzania. Okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest druga z przesłanek z art. 73 ustawy, tj. fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną.
25 W orzecznictwie bezsporne jest, że skoro ani art. 73 ustawy ani żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, to należy w tym względzie odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 1124/10 i powołane tam orzeczenia). Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 1999 r.).
26 Skarżąca we wniosku o stwierdzenie nabycia przedmiotowej nieruchomości wskazała, że nieruchomość ta była zajęta pod ulicę [...]w [...]. Jak natomiast wynika z uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1987 r. nr [...] pod poz. [...] załącznika do tej uchwały, do kategorii dróg lokalnych miejskich - wymienionej w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym na 31 grudnia 1998 r. - zaliczona została droga o nr [...] i nazwie ul. "[...]". Z akt sprawy wynika, że na terenie Gminy [...] znajduje się zarówno ulica "[...]" jak i "[...]".
27 W ocenie skarżącej w ww. uchwale nastąpiła oczywista omyłka pisarska, gdyż jej rzeczywistym celem było zaliczenie do kategorii dróg lokalnych miejskich ulicy "[...]". W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji przedstawiła uchwałę Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] marca 1986 r. w sprawie opinii w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich wraz z załącznikiem, gdzie ujęta została m.in. ul. [...] w [...]. Organ I instancji zasadnie wskazał jednak, że uchwała ta miała charakter wyłącznie opiniujący i nie była wiążąca dla Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] a samo zaliczenie dróg do odpowiednich kategorii dróg publicznych nastąpiło dopiero na podstawie uchwały z 31 marca 1987 r. Jednocześnie skarżąca wskazała, że nie posiada innych dokumentów świadczących o tym, że droga o nr [...] stanowi drogę gminną – ul. [...].
28 Mając powyższe na uwadze Sąd zwraca uwagę na fakt, że w sytuacji gdy na terenie Gminy [...] znajduje się zarówno ulica "[...]" jak i ulica "[...]" a z treści uchwały z 31 marca 1987 r. jednoznacznie wynika, że do kategorii dróg publicznych zaliczono ulicę "[...]" i uchwała ta ma charakter wiążący, nie jest możliwe przyjęcie wbrew treści uchwały, że intencją organu było zaliczenie do kategorii dróg miejskich ulicy "[...]". Okoliczność ta nie może być rozpatrywana w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej, albowiem w postępowaniu administracyjnym błąd pisarski rozumiany jest jako widoczne, niezamierzone i niewłaściwe użycie słowa lub określenia, zastosowanie niewłaściwej pisowni bądź też pominięcie wyrazu lub litery, przy czym wszystkie te wady muszą mieć charakter techniczny i nieistotny, nie mogą znacząco modyfikować stanu faktycznego ustalonego w sprawie ani prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 918/20). W niniejszej sprawie kwestia tego która z ulic została zaliczona do kategorii dróg publicznych nie ma charakteru technicznego i nieistotnego, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
29 Jeżeli skarżąca stoi na stanowisku, że uchwała z 31 marca 1987 r. zawiera błąd, może wystąpić o jej uchylenie lub zmianę w przewidzianym do tego trybie. Póki to nie nastąpiło, powyższa uchwała wiąże w takim zakresie jaki wynika z jej treści, a zatem nie zalicza ulicy "[...]" do kategorii dróg publicznych ale ulicę "[...]".
30 W takiej sytuacji organy obu instancji zasadnie uznały, że ww. ulica – przy której znajduje się przedmiotowa nieruchomość - nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych i na tej podstawie prawidłowo przyjęły, że nie została spełniona jedna z przesłanek z art. 73 ustawy. Ponieważ komunalizację wyklucza niespełnienie choćby jednej z ww. przesłanek, zasadne było również odstąpienie od badania przesłanki władztwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe powoduje, że niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego wskazanych w skardze. Organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni uchwały i na jej podstawie przyjął że obejmuje ona swym zakresem ulicę [...].
31 Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.
32 Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).