Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., I SA/Wa 1918/04

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., I SA/Wa 1918/04

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia NSA Anna Lech /spr./ asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. sprawy ze skargi B. i I. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie opinii o wstępnym projekcie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących B. i I. W. łącznie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 I SA/Wa 1918/04

UZASADNIENIE

3 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] września 2004 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału działek nr ewid. [...] i [...] pod warunkiem nie wydzielenia działek nr ewid. [...],[...] i [...] położonych w strefie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego przeznaczonych do wspólnego zagospodarowania z działką sąsiednią o nr ewid. [...].

4 W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło następujący stan sprawy:

5 w dniu [...] sierpnia 2004 r. organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.)o gospodarce nieruchomościami oraz w oparciu o ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi L. uchwalonego przez Radę Gminy S. uchwałą z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego nr 32, poz. 221), zaopiniował pozytywnie przedstawiony wstępny projekt podziału działek nr ewid. [...] i [...] pod warunkiem niewydzielenia działek oznaczonych w projekcje nr [...],[...] i [...], gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia podział tej działki może być przeprowadzony wspólnie z działką o nr ewid. [...].

6 Na postanowienie zażalenie złożyli B. i I. W.. W zażaleniu podnieśli, że przedstawione do wydzielenia nowoprojektowane działki o numerach [...],[...] i [...] spełniają wymogi określone w tekście planu. Stwierdzili, że projektowana w planie zagospodarowania przestrzennego droga przechodzi przez południową część działki o nr [...] stanowiącą własność sąsiada i to gmina opracowując plan zagospodarowania przestrzennego winna opracować warianty zagospodarowania terenów stanowiących resztówki z nieruchomościami, na których zlokalizowano drogi, a nie nakazywać dokonywania wspólnych podziałów z działkami stanowiącymi resztówki. Wskazując, że tekst planu nie wspomina nic o konieczności wspólnych podziałów, ani też scaleniach podnieśli, że linie przerywane na rysunku planu nie oznaczają obowiązku wspólnego zagospodarowania działek.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami opinia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w sprawie zgodności projektowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego stanowi pierwszą fazę postępowania podziałowego. Na tym etapie wyżej wymienione organy opiniują zgodność podziału pod kątem przeznaczenia terenu, jak też możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

8 Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), plan zagospodarowania przestrzennego zawiera część tekstową oraz graficzną.

9 Przedmiotowy plan zagospodarowania dla terenów mieszkaniowo-usługowych (art. 8 ust. 4 pkt 11) ustala minimalne powierzchnie działek budowlanych bez prawa wtórnych podziałów w przeliczeniu na każdy projektowany dom jednomieszkaniowy- [...] m² dla terenów, których granice określono na rysunku planu.

10 Rysunek planu zagospodarowania przestrzennego zawiera wkreślenia granic nowoprojektowanych działek budowlanych (prostopadłe linie przerywane w stosunku do linii stanowiących granicę działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...]) i obejmują one swoją konfiguracją również te części działki o nr ewid. [...], które pozostałyby nie zagospodarowane po utworzeniu ulicy o nazwie [...] (jednostka planu o symbolu [...]).

11 Przedstawiony do zaopiniowania organowi pierwszej instancji wstępny projekt podziału ustala dla nowoprojektowanych działek o nr [...],[...],[...] inną konfigurację niż zakreślona na rysunku planu, a przede wszystkim działki te nie posiadają normatywnej powierzchni określonej w części tekstowej planu. I tak odpowiednia działka nr [...], jak wynika z projektu podziału ma [...] m², działka [...] - [...] m², zaś działka [...] aż [...] m², gdy normatyw powierzchniowy określony w planie zagospodarowania przestrzennego wynosi [...]m² dla każdej z działek.

12 Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyli skargę B. i I. W. i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Wójt Gminy S. nie wskazał żadnych konkretnych postanowień planu będących podstawą negatywnej opinii w sprawie wydzielenia działek budowlanych. Zdaniem skarżących projektowany podział działki nr [...] spełnia wymogi normatywów powierzchni przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

13 Przede wszystkim wskazują, iż zaskarżone postanowienie Wójta Gminy S. wydane zostało bez podstawy prawnej i nie zawiera wymaganego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Organ wydając postanowienie nie przytoczył przepisów prawa, które uprawniałoby do negatywnego zaopiniowania projektu wydzielenia przedmiotowych działek. Według skarżących, powód takiego działania organu jest prosty - organ nie zadał sobie trudu rzetelnej analizy zapisów planu miejscowego. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wbrew swemu obowiązkowi, nie rozważyło należycie tego zarzutu. Dopiero sporządzony z inicjatywy skarżących, a nie znajdujący się wcześniej w aktach sprawy, wypis z planu miejscowego z dnia [...] października 2004 r. wskazuje jednoznacznie na bezprawne skutki zaniechania obu organów.

14 Zgodnie z opisem części graficznej planu, przerywana linia prostopadła do linii stanowiącej granicę działek nr ew. [...] i [...] wyznacza projektowane podziały na działki nieobligatoryjne. Nie można zatem mówić o obowiązku dokonania podziału jedynie w sposób wyznaczony tymi liniami na rysunku planu. Wobec tego negatywna opinia wstępnego projektu podziału jest nieuprawniona i wydana z rażącym naruszeniem prawa miejscowego.

15 Okoliczność ta nie została rozpoznana, ani wzięta pod uwagę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W..

16 Nadto skarżący stwierdzili, że plan wprowadza obowiązek scalenia i podziału nieruchomości w zakresie przygotowania do zabudowy i inwestowania dla terenów zorganizowanej działalności inwestycyjnej (art. 9 ust. 5). Jednakże, znajdujący się w aktach sprawy rysunek nie wskazuje, że przedmiotowa działka położona jest w obszarze zorganizowanej działalności inwestycyjnej ([...]). Organ wydający postanowienie nie wyjaśnił tej kwestii w sposób należyty, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w swoim postanowieniu nie odniosło się do tego w ogóle. O tym, że okoliczność ta jest decydująca świadczy uzyskany przez skarżących wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wypisem sporządzonym przez tenże sam organ, który wydał zaskarżone postanowienie negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka ([...],[...],[...],[...]) obowiązują ustalenia planu zawarte w art. 8, art.15, art. 27 i art. 28. A zatem powyższa działka nie leży w obszarze zorganizowanej działalności inwestycyjnej, do której odnosi się art. 9 planu. Fakt ten znajduje również potwierdzenie w części graficznej planu, załączonej do uzyskanego przez skarżących wypisu (obszar [...] zaczyna się na północ od działki nr ew. [...]). Należy zatem stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania w sposób prawidłowy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie zadało sobie trudu skontrolowania działania organu pierwszej instancji.

17 Co więcej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oprócz wskazanego wyżej pominięcia kwestii bezprawności rozstrzygnięcia i wadliwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wykroczyło poza merytoryczne granice uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, jak i granice zażalenia. Temu nieuzasadnionemu i nieuprawnionemu działaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. towarzyszył brak rzetelnego rozpoznania stanu prawnego i faktycznego, gdyż stwierdziło, że wydzielone działki nr ewid. [...],[...] i [...] przede wszystkim nie posiadają normatywnej powierzchni określonej w części tekstowej planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odwołało się tu do art. 8 ust. 4 pkt 11, który ustala minimalne powierzchnie działek budowlanych bez prawa wtórnych podziałów - w przeliczeniu na każdy istniejący lub projektowany dom jednomieszkaniowy na [...] m² dla terenów, których granice określone na rysunku planu i [...] m² dla pozostałych terenów. Tymczasem zgromadzona w sprawie dokumentacja nie pozwala na stwierdzenie, że działka nr ewid. [...] położona jest na terenie wyznaczonym granicami określonymi na rysunku planu, o których mowa w art. 8 ust. 4 pkt 11.

18 Pozyskany przez skarżących wypis z planu nie pozwala na utrzymanie w mocy stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Część tekstowa planu w żadnym miejscu nie określa w jaki sposób granice, o których mowa w art. 8 ust. 4 pkt 11, mając być określone w części graficznej. Również w części graficznej brak jakiejkolwiek wzmianki o sposobie określenia granic obszarów, dla których obowiązuje minimalny normatyw powierzchni nowo wydzielonych działek [...] m². W zakresie tym należy stwierdzić istotną wadę samego planu. W takiej sytuacji twierdzenia o niespełnieniu przez projektowane do wydzielenia działki warunku minimalnej powierzchni [...] m² noszą cechy niedopuszczalnej dowolności i jako sprzeczne z treścią planu nie mogą zostać utrzymane. Z treści art. 8 ust. 4 pkt 11 wynika bowiem domniemanie minimalnej powierzchni [...] m² (dla pozostałych terenów, tzn. dla terenów nie objętych granicami określonymi na rysunku planu). Jeżeli zatem plan nie wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowa działka leży w granicach obszaru o minimalnej powierzchni [...] m², a stanu takiego nie wolno domniemywać, to wymaganym minimum powierzchni dla projektowanych do wydzielenia działek nr ewid. [...],[...] i [...] jest [...] m².

19 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

21 zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem aktów i czynności administracji.

22 W toku tej kontroli sąd, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

23 Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

24 Zgodnie z art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) zgodność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

25 Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału organ obowiązany jest uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu.

26 Postanowienie wydane w trybie art. 93 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest etapem postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości

27 Z akt sprawy wynika, że nieruchomości mające ulec podziałowi położone są na terenach objętych planem zagospodarowania przestrzennego wsi L. uchwalonym uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 1999 r. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego nr 32, poz. 221).

28 Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc.

29 W tej sytuacji zasadne było zastosowanie trybu określonego w art. 93 ust. 4 zdanie pierwsze powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

30 Opinia o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego musi wyraźnie wskazywać czy projektowany podział jest z tym planem zgodny.

31 W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji pozytywnie zaopiniował projekt podziału polegający na wydzieleniu drogi dojazdowej pod warunkiem nie wydzielenia działek nr [...],[...],[...], które są przeznaczone do wspólnego zagospodarowania z działką nr [...].

32 Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżący B. i I. małżonkowie W., oświadczyli, że nie są zainteresowani podziałem działek na poszerzenie drogi, gdyż droga ta miała stanowić dostęp do nowoutworzonych działek budowlanych.

33 W tej sytuacji uznać należy, że organy obu instancji naruszyły przepis art. 93 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wydając postanowienie, które połowicznie opiniuje pozytywnie projekt podziału, podczas gdy zaprojektowany podział może być jedynie w całości zgodny lub niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli bowiem tylko część projektowanego podziału jest zgodna z tym planem, to należy sporządzić nowy projekt podziału, jeżeli strona będzie zainteresowana takim projektem. Nie można bowiem w drugim etapie postępowania dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału w części go zatwierdzić, a w części nie.

34 Należy podzielić stanowisko skarżących, że organy nie wyjaśniły należycie sprawy.

35 Wydając opinię o zgodności projektu podziału z planem zagospodarowania przestrzennego należy bowiem wziąć pod uwagę tak część graficzną jak i opisową tego planu, wskazać stronom jakie jest przeznaczenie terenu tych działek, o podział których wnoszą i na jakiej części opisowej planu została oparta opinia.

36 Opinia o podziale może być w całości albo pozytywna albo negatywna, gdyż w przeciwnym razie, jak wskazano, konkretny projekt podziału nie nadawałby się do zatwierdzenia.

37 Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 152 i 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.