Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r., I SA/Wa 1835/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r., I SA/Wa 1835/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

3 W uzasadnieniu organ wskazał, że zawiadomieniem Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Miasto [...], na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w ewidencji gruntów M. [...], obręb [...], [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Stare Miasto w [...].

4 Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto [...] z dniem [...] maja 1990 r., z mocy prawa, wyżej opisanej nieruchomości. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyło Miasto [...].

5 Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

6 Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona stan prawny, jaki zaistniał w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dniu wejścia tej ustawy w życie. Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

7 Organ bada także, czy nie wystąpiły przesłanki wyłączenia komunalizacji określone w art. 11 i 12 ustawy z 10 maja 1990 r.

8 Komisja wskazała, że zgodnie z art. 34 k.c., w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r., W 13/91, Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486 i z 1993 r. Nr 12, poz. 59).

9 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie, że [...] maja 1990 r. prawo własności do opisanej w sentencji decyzji nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa (potwierdza to także wypis z rejestru gruntów z [...] czerwca 2015 r.). Z mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego [...] kwietnia 1970 r. rep. – [...]-nr [...], w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70, z późn. zm.), działająca na podstawie pełnomocnictwa D. T. nabyła prawo własności działki nr [...] o pow. [...] ha na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych w [...]. Wobec istniejących wówczas rozwiązań prawnych i praktyki (zasada niepodzielności własności państwowej) PKP nabyła użytkowanie wywłaszczonej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że sporna nieruchomość została nabyta pod budowę linii kolejowej północnej węzła [...] zgodnie z akceptacją z [...] września 1966 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury (pismo nr [...]). W ocenie Komisji akt notarialny ma zasadnicze znaczenie. Skoro stan prawny wykreowany tym aktem (właścicielem został Skarb Państwa) trwał w dacie [...] maja 1990 r., to inne formy gospodarowania, czy też władania nieruchomością mają jedynie charakter wtórny i pozbawiony cech bezprawności. Organ podniósł, że jest to zdecydowanie inna sytuacji, niż gdy PKP, weszły w użytkowanie jedynie w wyniku faktycznych działań władczych albo na podstawie ogólnych przepisów prawa. Działka opisana w osnowie decyzji pozostawała w użytkowaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...], a z dniem [...] sierpnia 1985 r., tj. z dniem wejścia wżycie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie art. 87 ww. ustawy przeszła w zarząd Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...].

10 Komisja podniosła, że w materiale dowodowym nie ma żadnych dokumentów potwierdzających, iż terenowa administracja państwa stopnia podstawowego zarządzała [...] maja 1990 r. sporną nieruchomością, co uzasadniałoby jej komunalizację. Z pisma PKP SA Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] z [...] października 2015 r. wynika, że działka [...] obecnie nie jest zajęta pod infrastrukturę kolejową i że PKP nie zgłasza roszczeń do tej działki. Nie oznacza to jednak, że przedmiotowa działka, która posiada wyodrębnienie prawne, planistyczne i geodezyjne, nie była [...] maja 1990 r. zarządzana przez PKP.

11 Tym samym Komisja stanęła na stanowisku, że sporna nieruchomość [...] maja 1990 r. stanowiła składnik mienia państwowego należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, które było wyłączone z procesu komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), z uwagi na przeniesienie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, w celu budowy infrastruktury kolejowej, na podstawie aktu sprzedaży zawartego w formie aktu notarialnego.

12 W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Miasto [...] w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

13 Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] września 2017 r. skargę wniosło Miasto [...].

14 Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

15 - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez błędną interpretację zebranego w sprawie materiału dowodowego,

16 - art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo istnienia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017r., sygn. akt I OPS 2/16,

17 - art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191) w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r., poprzez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie podczas, gdy w wyżej cytowanym rozporządzeniu brak jest wymienionych Polskich Kolei Państwowych.

18 Skarżące Miasto [...] wniosło o uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego, ewentualnie o uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i przekazanie sprawy organowi II instancji do rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wadliwe są ustalenia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej odnośnie nabycia przez przedsiębiorstwo przedmiotowego prawa zarządu, które zdaniem organu II instancji, powstało w wyniku przekształcenia prawa użytkowania, nabytego na mocy umowy sprzedaży zawartej [...] kwietnia 1970 r. w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. W umowie brak jest jakichkolwiek zapisów odnośnie prawa użytkowania w odniesieniu do Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych. Ponadto umowa ta została zawarta w trybie ustawy, która ma charakter wywłaszczeniowy, a więc zasadniczo rozstrzyga kwestie związane z przejęciem nieruchomości na własność. Przedmiotem niniejszej umowy było jedynie nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości od jej dotychczasowego właściciela.

19 Zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z 6 .09. 2011 r., sygn. akt I OSK 1463/10, wyrok NSA z 28.04.2011 r., sygn. akt OSK 1003/10, wyrok WSA z 12.04.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2380/10) wywłaszczenie konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonane na wniosek państwowych osób prawnych nie stanowiło automatycznego nabycia przez te osoby prawa zarządu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja wywłaszczeniowa, jako akt normatywny o charakterze ogólnym, nie może być tytułem prawnym na podstawie, którego PKP nabyło działkę nr [...], gdyż na podstawie decyzji wywłaszczeniowej to Skarb Państwa stał się właścicielem działki. PKP w dniu ustawowej komunalizacji nie posiadało tytułu prawnego do przedmiotowej działki.

20 Zatem brak posiadania tytułu prawnego przez PKP, tym samym brak przesłanki zawartej w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. uzasadnia komunalizację działki nr [...] ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy.

21 Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

22 Skarżące Miasto zarzuciło, że Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w [...] nie została zaliczona do kategorii podmiotów wyłączających komunalizację na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ przedsiębiorstwo nie zostało ujęte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r., w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych oraz jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U z 1990 r. Nr 51, poz. 301).

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

24 Skarga nie jest zasada.

25 Bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa – Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w [...] od A.K. umową zawartą w formie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1970 r. Nabycie nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Sprzedana działka została określona z numeru i powierzchni. Jak wynika z pisma Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] z [...] lutego 1970 r. nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło pod budowę linii kolejowej północnej węzła [...].

26 Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed wejściem w życie przepisów ustawy komunalizacyjnej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje (por. wyrok NSA z 22 X 2014 r., sygn. akt I OSK 592/14), że grunty państwowe oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste nie należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej - do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

27 Należy rozważyć, czy w stanie prawnym, który obowiązywał do [...] sierpnia 1985 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) przedsiębiorstwa państwowe mogły uzyskać prawo zarządu (użytkowania) nabytą nieruchomością w innym trybie, niż decyzja administracyjna.

28 Sąd Najwyższy w wyroku z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt [...] stwierdził m.in.: "Nie można zaakceptować poglądu (...), że przekazanie terenu państwowego w użytkowanie przez właściwe terenowe organy administracji państwowej stanowiło w tym okresie jedyny dopuszczalny sposób uzyskania prawa zarządu. (...) Zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów, co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości". Sąd w tym składzie pogląd ten podziela.

29 Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z 16 października 1961 r., sygn. akt [...] (OSN 1962 r., poz. 41), w razie powierzenia przedsiębiorstwu państwowemu rzeczy stanowiącej własność Państwa, przedsiębiorstwo to, a nie Skarb Państwa, wykonuje względem tej rzeczy uprawnienia wypływające z własności państwowej, przy czym przedsiębiorstwo czyni to w imieniu własnym. Oznacza to, że na zewnątrz, a więc w stosunkach z osobami trzecimi, przedsiębiorstwo zarządza powierzoną mu rzeczą i czerpie z niej pożytki, tak jak czyni to właściciel. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 15 kwietnia 1966 r., sygn. akt [...]. Stanowisko to było konsekwencją tezy o jednolitej własności państwowej na gruncie art. 8 Konstytucji PRL.

30 Poglądy powyższe znalazły potwierdzenie w art. 8 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w pierwotnym brzmieniu, zgodnie z którym "nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. W dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. był to art. 8 ust 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten odnosił skutek do każdego zarządu nabytego w drodze umowy, bez potrzeby wydawania dodatkowych aktów ( tak SN w powołanym wyroku z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt [...]).

31 Z przyczyn wyżej wskazanych należy przyjąć, że [...] maja 1990 r. Przedsiębiorstwu Państwowemu Polskie Koleje Państwowe przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości na podstawie zawartej umowy i art. 8 ust 2 (wcześniej ust.3) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Skoro prawo zarządu przysługiwało PKP, to przedmiotowa nieruchomość nie mogła należeć do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w ówczesnym brzmieniu ( Dz. U z 1989 r., Nr 14 poz. 74).

32 Wobec powyższego chybiony jest zarzut skargi odnośnie braku tytułu prawnego PKP do spornej działki, a także naruszenia przez organ art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

33 Stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie jest odmienny od tych, kiedy PKP przeciwstawiając się komunalizacji, nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z konkretnie oznaczoną nieruchomością, a podstawą prawną zarządu jest czynność prawna, a nie przepisy ustrojowe przedsiębiorstwa.

34 Należy zgodzić się ze skarżącą, że wywody organu dotyczące zastosowania wobec PKP przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy są chybione, jednakże z przyczyn wyżej podanych nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia.

35 Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.