Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r., I SA/Wa 1736/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r., I SA/Wa 1736/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., Prezydent [...] (Prezydent) orzekł o zmianie swojej decyzji z [...] lutego 2014 r. w sprawie odpłatności za pobyt S. K. (Skarżącego) w domu pomocy społecznej, w ten sposób, że :

3 1. w pkt 1 ustalił od 1 kwietnia 2017 r. od Skarżącego opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w [...] w wysokości [...] złotych,

4 2. w pkt 2 nada! decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

5 W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r. mieszkańcowi przeliczono kwotę świadczenia od 1 marca 2017 r. W decyzji wskazano, że wypłata zaległej kwoty za okres od 1 marca 2017 r. do 28 lutego 2018 r. nastąpi wraz ze świadczeniem za marzec 2018 r. zatem zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm., dalej "ustawa o pomocy społecznej") kwotę uzyskanego jednorazowo dochodu należało uwzględnić w dochodzie osoby przez okres, za który uzyskano ten dochód.

6 Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

7 W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z art. .60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 12 ww. ustawy w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód.

8 Odnosząc się do stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji SKO stwierdziło, że wyrównanie emerytury Skarżącego nastąpiło wraz ze świadczeniem za marzec 2018 r. Fakt ten wynika z decyzji ZUS o waloryzacji emerytury z dnia [...] marca 2018 r. Z decyzji tej wynika ponadto, że wyrównanie (w kwocie [...] złotych) dotyczy okresu od 1 marca 2017 r. do 28 lutego 2018 r.

9 W ocenie SKO prawidłowo zatem organ pierwszej instancji potraktował ten dochód jako dochód jednorazowy, podlegający uwzględnieniu w okresie od 1 kwietnia 2017 r.

10 Odnosząc się do możliwości zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej z mocą wsteczną SKO przywołało pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 października 2017 roku I OSK 2170/16 zgodnie z którym, deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza o jej temporalnej skuteczności. "W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc - ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.

11 SKO wyjaśniło następnie, że pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa lub obciążenie opłatą z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje. Takim przepisem szczególnym dającym podstawę do ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca z mocą wsteczną jest art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej.

12 Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o zwolnienie z opłaty, SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić; na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Jednakże jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo- administracyjnym rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej. SKO uznało zatem wniosek skarżącego złożony już na etapie odwołania za przedwczesny.

13 Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu zarzucając decyzji SKO rażące naruszenie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że przepis ten uprawnia organy do zmiany decyzji przyznającej określone świadczenie na niekorzyść świadczeniobiorcy z mocą wsteczną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta. W uzasadnieniu skargi przywołał stanowisko wrażone w wyroku NSA z 19 września 2017 roku I OSK 403/17.

14 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie o podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

16 Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

17 Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest wydanie decyzji zmieniającej wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną.

18 Odpowiadając na powyższe pytanie wskazać należy na wstępie, że korzystanie z pobytu w domu pomocy społecznej ma charakter stały. Innymi słowy, podmiot prowadzący dom pomocy społecznej świadczy w sposób stały usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne osobom w nim przebywającym.

19 Kwestie dotyczące pobytu i opłat za pobyt w domu pomocy społecznej regulowane są poprzez wydanie kolejnych decyzji administracyjnych. W pierwszej kolejności wydawana jest decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), następnie decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 ustawy) i wreszcie decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

20 Innymi słowy, uprawnienie do skorzystania z domu pomocy społecznej powstaje na skutek wydania decyzji o skierowaniu. Określenie, w jakim konkretnie domu pomocy społecznej znajdzie się nadana osoba dokonywane jest w decyzji o umieszczeniu w określonej placówce. Kwestie odpłatności za pobyt regulowane są natomiast odrębnymi decyzjami. Decyzje ustalające odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być zmieniane, jeżeli zmieni się sytuacja majątkowa czy to samego uprawnionego, czy członków jego rodziny, zobowiązanych do ponoszenia opłat. Decyzje te mogą podlegać również zmianie w związku ze zmianą wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, ustalanego przez odpowiednie organy (burmistrza, starostę lub marszałka województwa).

21 Zatem zmiana sytuacji majątkowej mieszkańca domu pomocy społecznej wiąże się z koniecznością zmiany wysokości ponoszonej przez niego odpłatności. Należy zwrócić uwagę, że w przypadku korzystania z usług świadczonych przez dom pomocy społecznej (inaczej niż w przypadku świadczeń o charakterze zasiłkowym) nie istnieje możliwość zwrotu nienależnie pobranego świadczeń. Innymi słowy mówiąc, w sytuacji w której zmiana sytuacji majątkowej uprawnionego do korzystania ze świadczeń nastąpiła przed wydaniem decyzji zmieniającej wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, nie jest możliwe wystąpienie do mieszkańca o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy kwotą, którą uiścił a kwotą, którą powinien był uiścić uwzględniając jego zmienioną sytuację majątkową.

22 Skoro zmiana sytuacji majątkowej powoduje konieczność zmiany wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, to możliwe jest wydanie decyzji ustalającej nową opłatę z mocą wsteczną, to jest od dnia, w którym nastąpiła zmiana sytuacji majątkowej mieszkańca domu pomocy społecznej lub innej osoby zobowiązanej do ponoszenia tej opłaty. Obowiązek ponoszenia opłaty w określonej wysokości powiązany został bowiem z wysokością dochodów osiąganych przez mieszkańca domu. Zatem zmiana wysokości dochodów osiąganych przez mieszkańca domu pomocy społecznej musi być uznana za zdarzenie prawne skutkujące koniecznością zmiany wysokości opłaty.

23 W niniejszej sprawie, decyzją z [...] marca 2018 r. ZUS przyznał Skarżącemu nową wysokość świadczenia z mocą od 1 marca 2017 r. Jednocześnie Skarżący otrzymał wyrównanie świadczenia. Prawidłowo organy obu instancji uznały, że w takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym, w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód.

24 W świetle powyższego przepisu oraz stanu faktycznego powstałego na skutek wydania decyzji ZUS należało uznać, że od 1 marca 2017 roku miesięczny dochód Skarżącego wyniósł [...] złotych w miejsce uzyskiwanego uprzednio dochodu w wysokości [...] złotych.

25 Wskazać należy również, że zmiana wysokości dochodu Skarżącego przekroczyła kwotę, o której mowa w art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, to jest 10% wartości kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 złotych (§ 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz.U.2015.1058), czyli 10% tej kwoty stanowi 63,40 złotych. Kwota o jaką zwiększone zostało świadczenie Skarżącego wynosi natomiast blisko 160 złotych.

26 Skoro wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społeczne uzależniona jest od wysokości dochodu, to zmiana wysokości dochodu, zaistniała na skutek waloryzacji świadczenia dokonanej z mocy wsteczną, uzasadniała zmianę decyzji ustalającej wysokość odpłatności również z mocą wsteczną.

27 Analogiczne stanowisko, co do zmiany wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną w razie uprzedniej zmiany wysokości dochodów osoby uprawnionej do świadczeń wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 października 2017 r., I OSK 2170/16, z 14 listopada 2018 r, I OSK 609/15 oraz z 16 grudnia 2018 r., I OSK 2289/17.

28 Przywołany przez Skarżącego wyrok NSA z 19 września 2017 r., I OSK 403/17 dotyczył innego stanu faktycznego, to jest decyzji zmieniającej z mocą wsteczną wysokość przyznanego zasiłku, która została już w całości zrealizowana. Rozważania zawarte w tym wyroku nie mogły zatem zostać zastosowane w niniejszej sprawie.

29 Z uwagi na powyższe, uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.