Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2016 r., I SA/Wa 1736/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2016 r., I SA/Wa 1736/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

3 W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ pierwszej instancji wskazał, że ze złożonej dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w [...] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stanowiła własność Skarbu Państwa. Wobec zapisu w karcie inwentaryzacyjnej, że władającym przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. był K. w [...], Wojewoda zlecił sporządzenie opracowania geodezyjnego. Z treści tego opracowania wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] o powierzchni [...] m2 pozostawała w zarządzie K. w [...] na podstawie zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic [...] z dnia [...] maja 1986 r., nr [...]. W tej sytuacji Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość objęta była prawem zarządu i nie znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wykluczyło możliwość komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy.

4 Nie zgadzając się z tą decyzją, Prezydent [...] wniósł odwołanie, podnosząc, że wbrew stanowisku organu I instancji zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] maja 1986 r. nie stanowi dokumentu potwierdzającego prawo zarządu dla K., gdyż takim dokumentem może być tylko decyzja, zezwolenie lub umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego.

5 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Komisja przywołała treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Dalej wyjaśniła, że Wojewoda [...] nie w pełni wykorzystał zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumenty załączone do powyższego opracowania geodezyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że powoływane zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólne dla wszystkich Dzielnic [...] z dnia [...] maja 1986 r. wskazuje, że działka nr [...] pozostawała w ww. zarządzie, to dowód ten nie przesądza jednak jednoznacznie, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie K. Dowodem takim jest natomiast stan księgi wieczystej i ujawnione w nim prawa. Zgodnie z księgą wieczystą KW nr [...], wedle stanu na dzień 27 maja 1990 r., działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie K. w [...]. Krajowa Komisja wskazała, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 707, ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z art. 7 tej ustawy rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa przeciwko: prawom obciążającym nieruchomość z mocy ustawy, niezależnie od wpisu; prawu dożywocia; służebnościom ustanowionym na podstawie decyzji właściwego organu administracji państwowej; służebnościom drogi koniecznej albo ustanowionym w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia; służebnościom przesyłu. Wyłączenie to nie znajduje zastosowania do komunalizacji z mocy prawa w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem organ odwoławczego ocena, czy powołane zaświadczenie ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego stanowiło wystarczającą podstawę do ujawnienia prawa zarządu K. w [...] przedmiotową nieruchomością Skarbu Państwa podlegało ocenie sądu wieczystoksięgowego. W postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. organ administracji publicznej nie jest natomiast władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości, niż to wynika z treści księgi wieczystej na dzień 27 maja 1990 r.

6 Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

7 W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa błędnie przyjęła, że wpis do księgi wieczystej stanowi dowód potwierdzający istnienie w dniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu K. Wskazany wpis został bowiem dokonany w tej księdze wieczystej przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] na postawie zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. nr [...]. Natomiast zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74, ze zm.), zaświadczenie Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] nie potwierdza prawa zarządu dla K. Skarżąca stwierdziła, że sąd wieczystoksięgowy rozpoznając wniosek ówczesnego Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] badał jedynie jego treść praz formę dołączonych dokumentów i zapisy ujawnione w księdze wieczystej (art. 6288 k.p.c.). Sąd nie dokonywał jakichkolwiek ocen prawa zarządu K.".

8 Ponadto w skardze podniesiono, że we wszystkich wcześniej obowiązujących przepisach, dotyczących ustanawiania odpłatnego prawa użytkowania oraz zarządu, był wymóg rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Było to przedmiotem wyjaśnień Trybunału Konstytucyjnego, na przykład w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. U. 6/99 (OTK 1999/7/159), w którym szczegółowo opisano zbiór przepisów prawnych będących podstawą do podejmowania takich rozstrzygnięć. Na poparcie zasadności tego stanowiska strona skarżąca przywołała odpowiednie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego.

9 Równocześnie strona skarżąca wskazała, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] grudnia 1986 r., która orzekała o ustaleniu nowych opłat za zarząd także nie stanowi dowodu uzasadniającego odmowę stwierdzenia komunalizacji mienia Skarbu Państwa, nabytego z mocy prawa przez właściwą gminę.

10 W tej sytuacji Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

11 W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację w sprawie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

13 Skarga jest nieuzasadniona.

14 Poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

15 Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdza stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Obowiązkiem organów orzekających w tym przedmiocie jest każdorazowo ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przed gminę własności nieruchomości.

16 I tak, zgodnie z wpisem w księdze wieczystej KW nr [...] jako właściciel działek ewidencyjnych nr [...] (sporna działka nr [...] składa się z części działek nr [...]), na dzień 27 maja 1990 r., wpisany był Skarb Państwa - w zarządzie K. Zagadnieniem kluczowym było ustalenie, czy organ administracji prawidłowo wywiódł z wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości, w oparciu o domniemanie wynikające z treści art. 3 ust.1 u.k.w.h, że K. w [...], w dniu 27 maja 1990 r., posiadał tytuł prawny do wskazanej na wstępie nieruchomości, to jest, że została ona przekazana temu K. w zarząd, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też K. sprawował co do niej jedynie władztwo faktyczne, co umożliwiałoby wydanie, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzji potwierdzającej nabycie wymienionej nieruchomości przez Gminę [...]. W niniejszej sprawie spór dotyczy właśnie wpisu prawa zarządu na rzecz K. do księgi wieczystej. Jednakże w kompetencji organów administracji publicznej prowadzącego postępowanie nie leżało rozstrzygnięcie tego sporu, bowiem ma on charakter cywilny. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ustawodawca dodatkowo wzmocnił domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 stanowiąc w art. 5 u.k.w.h., że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Wobec wpisu w księdze wieczystej organy orzekające w sprawie nie mogły poczynić własnych ustaleń i dojść do przekonania, wbrew zapisom w księdze wieczystej, że K. w [...] nie przysługiwało prawo zarządu do omawianej nieruchomości. Jedynym sposobem obalenia istniejącego domniemania, jest powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wynika to bezpośrednio z art. 10 ust. 1 u.k.w.h., który stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Istniejący wpis prawa zarządu widniejący w księdze wieczystej od jego dokonania w 1986 r. jest, stosownie do treści 626 (8) § 6 k.p.c. (do dnia 23.09.2001r. - art. 49 u.k.w.h), prawomocnym orzeczeniem sądowym , które z mocy art. 365 § 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który je wydał, strony jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Organy administracji, ani także sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania weryfikacji stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na konkretną datę, z pominięciem wyłącznej właściwości sądów powszechnych w tym przedmiocie. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., I OSK 1064/04; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., I OSK 579/07; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r., I OSK 499/11 i inne). Tym samym wszelkie spory o prawa do nieruchomości powstałe w toku postępowania komunalizacyjnego nie mogą być rozpoznawane przez organy administracji. Prawidłowo więc organy przy ustalaniu przesłanki "należenia" spornej nieruchomości z art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej posłużyły się wpisem prawa zarządu w księdze wieczystej. Słusznie odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez skarżącą spornej nieruchomości, ponieważ grunty państwowe oddane w zarządu K., dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej (Minister Przemysłu) nie należały do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Przyjęcie stanowiska strony skarżącej prowadziłoby do podważenia instytucji ksiąg wieczystych. Natomiast spory o prawa wpisane w księgach wieczystych pozostają poza przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, a także postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji zarzuty i wywody skargi dotyczące prawnego potwierdzenia istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego nie mogą być skuteczne wobec wpisu w księdze wieczystej. Ostateczna decyzja z [...] grudnia 1986 r. w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia ustanowienia prawa zarządu na rzecz K. w [...], jednakże jak wyżej wskazano istotny jest wpis prawa zarządu w księdze wieczystej. Zarzuty skargi faktycznie zmierzają do podważenia wpisu w księdze wieczystej. Jak wyżej wskazano jedynym sposobem obalenia istniejącego domniemania, jest powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

17 Podsumowując stwierdzić należy, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r., pozostawała w zarządzie ww. K., a więc nie podlegała komunalizacji, wobec czego zarzuty skargi są niezasadne.

18 Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), oddalił skargę w całości.

19 -----------------------

20 6