Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 1566/05

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 1566/05

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.) sędzia WSA Krystyna Tomaszewska Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji na podstawie art. 155 KPA oddala skargę

Uzasadnienie

2 I SA/WA 1566/05

UZASADNIENIE

3 Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor

4 Farmaceutyczny w W. odmówił dokonania zmiany w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. z dnia [...] lutego 1997 r., znak: [...], w sprawie udzielenia mgr farm. W. K. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej typu [...] w L. przy ulicy

5 [...], polegającej na wykreśleniu dotychczasowego przedsiębiorcy

6 prowadzącego aptekę (tj. mgr farm. W. K.) i

7 wpisaniu w to miejsce nowego przedsiębiorcy, tj. [...].

8 Organ I instancji podniósł w uzasadnieniu, iż zgodnie z orzeczeniem

9 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1991 r. IV SA 1377/90 (ONSA

10 1991 r., nr 2, poz. 37) nie możliwa jest cesja uprawnień zawartych w decyzji

11 administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu. Dlatego

12 też zdaniem organu, w trybie art. 155 k.p.a. możliwa była jedynie zmiana w zakresie

13 przedmiotu zezwolenia, natomiast niedopuszczalna była zmiana podmiotu decyzji.

14 [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. wskazał

15 także, iż aby była możliwa zmiana decyzji w trybie art. 154 i 155 k.p.a. musi zaistnieć

16 tożsamość sprawy, a ponadto z orzecznictwa sądowego wynika, iż

17 administracyjnoprawne zezwolenie na prowadzenie przedsiębiorstwa ze względu na

18 swój podmiotowy charakter jest wyłączone z obrotu cywilnoprawnego. Dlatego też przedsiębiorca – nabywca apteki powinien w normalnym trybie określonym w ustawie

19 Prawo Farmaceutyczne uzyskać dla siebie zezwolenie na prowadzenie apteki.

20 Decyzją znak: [...] z dnia [...] lipca 2005 r. po rozpatrzeniu

21 odwołania W. K., Główny Inspektor

22 Farmaceutyczny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] maja 2005 r.

23 W uzasadnieniu organ II instancji powielił argumentację [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2005 r., i wskazał, że zezwolenie na prowadzenie apteki nie mogło zostać zmienione we wskazanym przez wnioskodawców zakresie.

24 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji [...]

25 Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] maja 2005 r.

26 oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

27 Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej skarżąca zarzuciła

28 naruszenie art. 551 i 552 Kodeksu Cywilnego poprzez ich niezastosowanie, art. 104 ust

29 1 ustawy Prawo Farmaceutyczne poprzez jego niezastosowanie oraz art. 155 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, poprzez jego błędną interpretację.

30 W uzasadnieniu podała, iż przedmiotem obrotu w niniejszej sprawie, nie było,

31 jak błędnie przyjęły oba organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, zezwolenie

32 na prowadzenie apteki, tylko przedsiębiorstwo - apteka, w rozumieniu art. 551

33 Kodeksu cywilnego, którego jednym ze składników jest zezwolenie na prowadzenie apteki. Tym samym cała przedstawiona w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów argumentacja dotycząca braku prawnych możliwości "zbywania" zezwolenia jest z gruntu niewłaściwa i niemająca zastosowania w niniejszej sprawie.

34 W. K. podniosła, iż przepis art. 104 ust 1 ustawy Prawo Farmaceutyczne nie reguluje, kwestii ograniczeń w zakresie zbywalności zezwolenia na prowadzenie apteki (w ramach zbywania całości przedsiębiorstwa),

35 tylko dotyczy zupełnie innej instytucji prawnej - wygaśnięcia zezwolenia na

36 prowadzenie apteki.

37 Zdaniem skarżącej przedmiotem wniosku o dokonanie zmiany zezwolenia, w trybie art. 155 Kpa, w niniejszej sprawie nie jest przeniesienie własności apteki prowadzonej w przez p. W. K. w drodze decyzji

38 administracyjnej wydawanej na podstawie art. 155 Kpa. Wniesienie apteki jako aportu

39 do spółki jawnej dokonało się w drodze zmiany umowy spółki jawnej i nie wymaga udziału, czy aprobaty ze strony organów administracji publicznej. Konieczność

40 zmiany zezwolenia wynika z faktu sukcesji w zakresie praw i obowiązków związanych z prowadzeniem dotychczasowego przedsiębiorstwa osoby fizycznej -

41 apteki przez spółkę jawną.

42 Ponadto w skardze podniesiono, iż celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa jest dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Pomimo tego

43 organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie dokonały stosownej analizy tego

44 przepisu i nie wykazały, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uniemożliwiające dokonanie zmiany zezwolenia w trybie art. 155 Kodeksu

45 postępowania administracyjnego, co już samo w sobie uzasadnia uchylenie

46 zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej.

47 Błędne jest również powoływanie się na argument braku tożsamości sprawy

48 jako warunku dokonania zmiany zezwolenia, bowiem argument ten odnosi się do zupełnie innego przepisu.

49 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji i podniósł, iż wbrew twierdzeniu strony skarżącej organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej obydwu instancji dokonały analizy art. 155 k.p.a. i wykazały, że w oparciu o powyższy przepis nie jest możliwe wydanie decyzji zmieniającej zezwolenie

50 w zakresie wskazanym w złożonym wniosku.

51 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

52 Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego.

53 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem

54 zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -

55 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga podlega oddaleniu.

56 Zgodnie z treścią art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks

57 postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał,

58 lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

59 Należy jednak zauważyć, iż decyzja wydana w trybie art. 155 może dotyczyć wyłącznie tych kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej

60 decyzji (teza druga wyroku NSA z 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92 - ONSA 1994, nr 3, poz. 116). Ponadto, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nowa decyzja nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji (zob. np. wyrok NSA z 22 lutego 1991 r., IV SA 1377/90 - ONSA 1991, nr 2, poz. 37).

61 Na podstawie art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2004 r., nr 53, poz. 533 ze zm.) apteka ogólnodostępna może

62 być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki.

63 Natomiast zezwolenia tego na podstawie art. 99 ust. 3 w/w ustawy, nie wydaje

64 się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie prowadzi lub wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego produktami leczniczymi lub prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w

65 szczególności podmioty zależne w rozumieniu ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804, Nr 170, poz. 1652), prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek na terenie województwa, a także gdy jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1%

66 aptek ogólnodostępnych.

67 Jak wynika z brzmienia art. 101 Prawa farmaceutycznego, wojewódzki

68 inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 88, art. 97, art. 99 ust. 4, 4a i 4b oraz art. 100 ust. 2 i ust. 4 a ponadto gdy wnioskodawcy w okresie trzech lat przed złożeniem wniosku cofnięto zezwolenie na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej, lub prowadzi on lub wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni oraz nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

69 Wymaga podkreślenia fakt, iż zezwolenie ma charakter publicznoprawnego uprawnienia wydawanego dla jednego ściśle wskazanego podmiotu i z tej przyczyny

70 co do zasady wyłączone jest z obrotu cywilnoprawnego.

71 Stwierdzić należy, iż zezwolenie na prowadzenie apteki jest stosunkiem administracyjnoprawnym wynikającym z decyzji administracyjnej w której organ administracyjny przyznaje prawo do prowadzenia określonej działalności

72 gospodarczej, przyznając je wyraźnie oznaczonemu podmiotowi, który spełnia wymagania wynikające z przepisów.

73 Prawo do zezwolenia jest niezbywalne, nie ma możliwości wydzielenia go z majątku wspólnika i pozostawienia w dyspozycji spółki ani możliwości

74 samodzielnego uczestnictwa w obrocie prawnym, zezwolenie jest instytucją prawa administracyjnego, a nie cywilnego, dlatego też władny do dysponowania nią jest

75 organ administracyjny, który je wydał, a nie podmiot gospodarczy, który je uzyskał w wyniku postępowania o wydanie zezwolenia.

76 Wszelki obrót cywilnoprawny zezwoleniami jest wykluczony.

77 Stwierdzić należy, iż zezwolenie na prowadzenie apteki w L. przy ul. [...] zostało wydane dla mgr farm. W. K., a więc zostało udzielone osobie fizycznej, która nie może się przekształcić w żaden inny podmiot.

78 Wniosek o zmianę w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. z dnia [...] lutego 1997 r. złożył natomiast podmiot gospodarczy [...] spółka jawna powstały z przekształcenia w trybie art. 26 § 4 kodeksu

79 spółek handlowych spółki cywilnej, a więc podmiot, który nie był stroną postępowania zezwoleniowego. Dlatego w sprawie tej nie można mówić ani o istnieniu następstwa prawnego po stronie spółki jawnej, ani o sukcesji decyzji administracyjnej.

80 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej właściwie uznały, iż niemożliwa jest, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zmiana w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. z dnia [...] lutego 1997, polegająca na wykreśleniu dotychczasowego przedsiębiorcy prowadzącego

81 aptekę tj. mgr farm. W. K. i wpisaniu w to miejsce nowego przedsiębiorcy, tj. [...] Sp. Jawna.

82 Zmiana badanej decyzji dokonana na podstawie art. 155 k.p.a. nie może

83 polegać na merytorycznym badaniu uprawnień każdego ze wspólników spółki jawnej [...] oraz samej spółki pod względem przesłanek wynikających tak z

84 art. 99 ust. 3 jak i art. 101 Prawa farmaceutycznego.

85 Nowo utworzona spółka jawna może wystąpić z nowym wnioskiem o

86 przyznanie jej wskazanej koncesji, z czym wiąże się między innymi potrzeba zbadania kwalifikacji osób tworzących spółkę do prowadzenia koncesjonowanej działalności.

87 W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.