Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r., I SA/Wa 1506/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r., I SA/Wa 1506/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; w przedmiocie odmowy przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz G. O. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. O., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] orzekającą o odmowie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w gminie [...].

3 Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu [...] listopada 2019 r. wpłynął do Starosty wniosek G. O. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowych działek. W ocenie organu wnioskodawca zakwestionował poprawność wykonania aktualnej gleboznawczej klasyfikacji gruntów i wniósł o dokonanie "weryfikacji / aktualizacji" w zakresie przedmiotowych działek. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. organ I instancji wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie klasyfikatora do wykonania czynności związanych z ustaleniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W odpowiedzi na powyższe strona wskazała R. K. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowych działek. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny wykazała zgodność danych zapisanych w aktualnym operacie ewidencji gruntów i budynków z danymi zasobu. Ponadto podkreślił, że nie wystąpiły żadne czynniki, które mogłyby spowodować przyspieszenie zmian w stanie jakości gleby, zatem nie ma przesłanek do przeprowadzenie ponownej klasyfikacji gruntów w przedmiotowym zakresie.

4 Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, G. O. złożył zażalenie. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji, dokonując analizy dokumentacji zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wzywając o wskazanie klasyfikatora, który mógłby być upoważniony do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych, wykroczył poza zakres weryfikacji wniosku przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania.

5 W dniu [...] czerwca 2020 r. na działkach objętych wnioskiem organ I instancji przeprowadził oględziny w celu ustalenia stanu faktycznego użytków na gruncie. Powyższe potwierdziło rolnicze wykorzystanie terenu. W oparciu o informacje uzyskane z Państwowego Gospodarstwa [...][...] [...] oraz właściciela nieruchomości ustalono, że na działkach nie występują urządzenia melioracji wodnych. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Starosta orzekł o odmowie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowych działkach.

6 Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, G. O. złożył odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na niewskazanie podstawy prawnej delegującej do wydania kontrolowanej decyzji oraz niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

7 W toku ponownego rozpatrywania sprawy, pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Starosta wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie, czy żąda wznowienia postępowania klasyfikacyjnego wcześniej przeprowadzonego dla przedmiotowych działek lub o wskazanie przyczyn uzasadniających aktualizację obecnej gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. (data wpływu [...] grudnia 2020 r.) G. O. wskazał, że podtrzymuje swój wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowych działek. Ponowił również swoje żądanie o przeprowadzenie dowodu z operatu technicznego opracowanego przez biegłego z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

8 Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Starosta [...] ponownie odmówił ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów przedmiotowych działek. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie wystąpiły żadne czynniki, które mogłyby spowodować przyspieszenie zmian w stanie jakości gleby, uzasadniające ich ponowną klasyfikację, a przeprowadzona analiza materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie wykazała oczywistych omyłek w obecnie obowiązującej klasyfikacji, które mogłyby być przesłanką do przeprowadzenia ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na tym obszarze.

9 Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, odwołanie złożył G. O. Wniósł on o uchylenie ww. decyzji i powołanie klasyfikatora w celu opracowania projektu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowych działek.

10 Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że z analizy zgromadzonego materiału wynika, że na przestrzeni lat klasyfikacja z lat 50-tych XX wieku podlegała weryfikacji. Grunty przedmiotowych działek w 1957 r. zostały sklasyfikowane jako Rlllb i RIVa i zatwierdzone Orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w dniu [...] lutego 1960 r. W 1980 roku przeprowadzono ponowną klasyfikację gruntów. Dla konturu Rlllb wykonano odkrywkę glebową nr [...], która potwierdziła wcześniej ustaloną klasyfikację. Gleba została zaliczona do gleb bielicowych i pseudobielicowych kompleksu 4 - żytniego bardzo dobrego. Ww. klasyfikację zatwierdzono decyzją Naczelnika Gminy nr [...]. Następnie, w 1990 r. Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych przeprowadziło okresową kontrolę terenową danych objętych ewidencji gruntów i budynków wsi [...], podczas której nie odnotowano zmian w zakresie klas gruntów na przedmiotowych działkach. Sporządzona wtedy aktualizacja klasyfikacji została zatwierdzona decyzją Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] maja 1990 r. A więc samo zaszeregowanie gleb przedmiotowych działek do klas bonitacyjnych Rlllb i RIVa pozostało niezmienne od 1957 r.

11 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przywołał treść art. 2 pkt 12, art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246). Wyjaśnił, że sprawach nieuregulowanych przepisami powołanego rozporządzenia przy przeprowadzaniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów mają zastosowanie odpowiednio przepisy kpa oraz ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczące w szczególności ewidencji gruntów i budynków.

12 W ocenie organu odwoławczego, o ile powołane rozporządzenie zawiera zamknięty katalog przesłanek obligujących organ do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego z urzędu, to brak jest jednak analogicznego przepisu odnoszącego się do postępowania wszczynanego na wniosek właściciela gruntów. Jednak w doktrynie (np. "Szczegółowe zasady przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów" [...] Stowarzyszenia Klasyfikatorów Gruntów sporządzone na zlecenie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, [....] – [...] 2020 r.) utrzymuje się pogląd, że przypadku wniosku strony należy wskazać powód żądania jej przeprowadzenia. W postępowaniu prowadzonym na wniosek strony podstawą przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów mogą być okoliczności uzasadniające taką zmianę, w szczególności:

13 1. zmiana sposobu użytkowania na gruntach podlegających gleboznawczej klasyfikacji gruntów,

14 2. zmiana sposobu użytkowania gruntów,

15 3. zmiana klasy bonitacyjnej gruntów rolnych lub leśnych,

16 4. błędne informacje wykazane w ewidencji gruntów i budynków na podstawie wydanych dotychczas decyzji w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, stwierdzone na podstawie analizy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

17 5. wykonanie rekultywacji na cele rolnicze lub leśne gruntów zdegradowanych albo zdewastowanych po wydaniu ostatecznej decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną zgodnie z przepisami o ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1161 ze zm.).

18 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił, że obowiązująca gleboznawcza klasyfikacja gruntów została przeprowadzona w latach 1956-1969 na terenie całego kraju w sposób jednolity i jawny według najnowszych wówczas osiągnięć nauki w dziedzinie gleboznawstwa, a jej ustalenia zachowują nadal ważność, na co wskazuje § 12 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów.

19 Z uwagi na fakt, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nie ustalono jednoznacznej przyczyny konieczności ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów gruntu ornego, w postępowaniu odwoławczym zwrócono się do wnioskodawcy o doprecyzowanie powyższej kwestii. W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. nadal nie wskazano jednoznacznie przesłanek obligujących do ponownego ustalenia klasyfikacji gruntów. Skarżący nadal podważa ustalenia obowiązującej klasyfikacji gruntów z uwagi na jakość metod służących do określenia klasy bonitacyjnej gleby podczas powszechnej klasyfikacji gruntów oraz wnioskuje o jej weryfikację bądź aktualizację. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił, że rozstrzygnięcie, które jest podstawą ujawnienia klasy bonitacyjnej gruntu, nie zostało wycofane z obiegu prawnego, a więc klasa bonitacyjna gruntu ornego na przedmiotowej działce uznawana jest za ustaloną. W postępowaniu zwykłym nie jest możliwe podważanie zapisów ostatecznej decyzji administracyjnej, a przez to pominięcie jej i dokumentacji klasyfikacyjnej stanowiącej podstawę jej wydania jako istotnego dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Organ II instancji stanął na stanowisku, że wnioskodawca nie uwiarygodnił, aby stan faktyczny analizowanego zagadnienia uległ zmianie. Równocześnie zaznaczył, że przepisy prawa nie przewidują procedury weryfikacji / aktualizacji klasyfikacji gruntów w postępowaniu zwykłym, a jedynie jej ustalenie w nowym stanie faktycznym. Zmiany w jakości gleb są procesem bardzo powolnym, niezauważalnym na przestrzeni kilkudziesięciu lat i są wprowadzane do tzw. pierwotnej klasyfikacji gruntów sporadycznie, wyłącznie w wyniku rzeczywistego pogorszenia jakości gleby z uwagi na zaistnienie przyczyn obiektywnych, nie będących wynikiem działań człowieka.

20 W ocenie organu odwoławczego Starosta przeprowadził postępowanie z dochowaniem reguł wynikających z kpa, w szczególności z zachowaniem art. 7, 77, 80 i 107 kpa. W sytuacji, gdy wnioskodawca w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego kwestionuje okoliczność, która wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, to ciężar dowodu w tym względzie obciąża wnioskodawcę. Obowiązek poszukiwania dowodów ciąży więc nie tylko na organie administracji publicznej, ale obarcza także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. W toku rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie dopatrzył się przesłanek pozwalających na ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowych działek. Przesłanki takie nie zostały również wskazane przez odwołującego.

21 Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył G. O. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

22 - § 5 ust. 1 pkt 1-3 w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów - przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej ustalenia klasyfikacji gleby bez zasięgnięcia opinii osoby posiadającej uprawnienia "klasyfikatora",

23 - art. 78 § 1 kpa - przez nieuwzględnienie żądania strony w zakresie przeprowadzenia dowodu z opinii "klasyfikatora" (osoby posiadających upoważnienie Starosty do wykonywania czynności z zakresu klasyfikacji gruntów), mimo że skarżący zadeklarował gotowość poniesienia kosztów sporządzenia tej opinii, a przeprowadzenie dowodu zmierzało do wykazania okoliczności mającej fundamentalne znaczenie dla sprawy,

24 - art. 8 § 1 i art. 123 kpa - przez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organu władzy publicznej wyrażający się w zaniechaniu rozstrzygnięcia wniosku o przeprowadzeniu dowodu z opinii "klasyfikatora" w sytuacji, w której organ - uznając za niezasadne przeprowadzenie tego dowodu - winien był rozstrzygnąć postanowieniem o oddaleniu wniosku dowodowego oraz wskazać stronie przyczyny tego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie,

25 - art. 7 i art. 77 § 1 kpa - przez odstąpienie od podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, czego wyrazem jest przede wszystkim zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii klasyfikatora gruntów, a w konsekwencji przedwczesne i bezpodstawne ustalenie, że gleboznawcza klasyfikacji gruntów na działce należącej do skarżącego nie uległa zmianie.

26 W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

27 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

28 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

30 Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

31 Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246) w związku z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 1990).

32 Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmuje się grunty rolne i leśne. Jest ona przeprowadzana w sposób jednolity dla całego kraju na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, wedle sposobu i trybu określonego w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

33 Zgodnie z treścią § 3 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje:

34 1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny;

35 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie;

36 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji;

37 4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji;

38 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji.

39 Czynności, o których mowa w pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana klasyfikatorem.

40 Okoliczność, której wbrew przekonaniu organów orzekających, skarżący wcale nie kwestionuje i to w szczególności w tzw. trybach nadzwyczajnych, że klasyfikacja gruntów przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów nadal obowiązuje, nie oznacza, że nie można jej zaktualizować. Wynika to wprost z przywołanego wyżej § 3 rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Uprawnienie do tzw. aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów przysługuje nie tylko organowi, ale wnioskować może o nią także właściciel nieruchomości, której zmiany miałaby dotyczyć. Podkreślić przy tym należy, że żaden przepis prawa mający zastosowanie w tej sprawie nie zawiera żadnego katalogu sytuacji, w których właściciel nieruchomości może z takim wnioskiem wystąpić. Takie ograniczenia mogłyby wynikać jedynie z przepisów ustawy. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do domniemywania takich ograniczeń z treści aktów, które nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W rozpatrywanej sprawie chodzi o powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "Szczegółowe zasady przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów" [...] Stowarzyszenia Klasyfikatorów Gruntów, które uzasadniają, w ocenie organu, odmowę dokonania wnioskowanej aktualizacji ze względu na niespełnienie zawartych w tych zasadach kryteriów. Przy czym wyjaśnić także należy, że w rozpatrywanej sprawie nie mogą mieć zastosowania przesłanki określone w § 4 powołanego rozporządzenia. Przesłanki te bada się bowiem jedynie przy przeprowadzeniu klasyfikacji przez organ z urzędu. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Wniosek o dokonanie klasyfikacji złożony został bowiem przez właściciela gruntu. W tej sytuacji postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów organ winien przeprowadzić na podstawie przepisów rozporządzenia, które zdaniem Sądu nie pozostawiają organowi w tym względzie żadnej swobody - klasyfikację przeprowadza starosta, za pomocą osoby klasyfikatora. Z treści § 5 ust. 2 rozporządzenia bez wątpienia wynika bowiem, że czynności związane z klasyfikacją gruntów przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana "klasyfikatorem". W zakres kompetencji klasyfikatora i starosty wchodzą czynności wymienione w ust. 1 tego przepisu: analiza niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie, sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji, rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji, wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. W § 7 ust. 1 rozporządzenia ustawodawca wyjaśnił, że przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje:

41 1) sporządzenie opisu fizjograficznego,

42 2) ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji,

43 3) badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań,

44 4) ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych,

45 5) ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych,

46 6) ustalenie rodzaju i gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów zadrzewionych i zakrzewionych,

47 7) zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej,

48 8) ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych.

49 Z zestawienia treści przepisów § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że czynności wymienione w tych przepisach może wykonywać jedynie klasyfikator. Sporządzony przez klasyfikatora operat techniczny stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Oznacza to, że mylne jest zaprezentowane w nadesłanej Sądowi odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2021 r. (k-13 akt sądowych) przekonanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że z pomocą swoich pracowników może on samodzielnie dokonać takiej oceny, bez konieczności powoływania klasyfikatora. Zdaniem Sądu powołanie w sprawach dotyczących aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest obligatoryjne. Już w wyroku z dnia 21 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 130/08) wskazał, że "w przypadku konieczności uzyskania wiadomości specjalnych opinia sporządzana przez biegłego powinna zawierać wyjaśnienie okoliczności podlegających ustaleniu i uzasadnienie przyjętego sposobu rozumowania, podlega ona bowiem ocenie organu odnośnie do prawidłowości jej sporządzenia. Niedopuszczalne jest oparcie się na ustaleniach poczynionych przez pracowników organu administracji wydającego decyzję z powołaniem na ich fachowe kompetencje w określonej dziedzinie, bez możliwości weryfikacji prawidłowości wyciągniętych przez nich wniosków".

50 Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie organy obydwu instancji, bez powołania klasyfikatora, samodzielnie dokonały m.in. analizy materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (z klasyfikacji przeprowadzonych w latach 50-tych, 60-tych i 90-tych ubiegłego wieku), a także przeprowadziły część czynności klasyfikacyjnych w terenie (podczas oględzin w dniu [...] czerwca 2020 r.), jak choćby sporządziły opis fizjograficzny wraz z dokumentacją fotograficzną, czy ustaliły zasięg gruntów podlegających klasyfikacji. Na podstawie tych ustaleń organy doszły do przekonania, że obecna klasyfikacja gruntu jest tożsama z klasyfikacją dokonaną decyzją Naczelnika Gminy nr [...]. W ocenie Sądu takie działanie organów nie znajduje żadnych podstaw prawnych i narusza powołane wyżej przepisy § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

51 Podsumowując Sąd orzekający stanął na stanowisku, że analiza powołanych wyżej przepisów rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości co do tego, że jedynie klasyfikator upoważniony jest do dokonania oceny w ramach postępowania dotyczącego aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, czy istnieją faktyczne podstawy do jej aktualizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1973/17).

52 Dodatkowo zwrócić należy uwagę, co umknęło uwadze Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że zgodnie z treścią komparycji decyzji organu I instancji Starosta wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie "dot. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów...". Natomiast w rozstrzygnięciu zawartym w tej decyzji Starosta odmówił "ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów...". Powstaje zatem pytanie, w jakiej sprawie orzekał organ I instancji? Czy w sprawie wszczęcia postępowania, czy jednak w sprawie odmowy ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Co prawda z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że dotyczy ona odmowy aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jednakże takie błędy powodują, że decyzja organu I instancji wydana została co najmniej z naruszeniem art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art.80 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. Podkreślić zatem należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

53 Ponownie rozpatrując sprawę, organ zastosuje się do wyżej wskazanej przez Sąd oceny prawnej, dopuści wnioskowany dowód z opinii klasyfikatora i dopiero wówczas, mając na uwadze treści tej opinii i w oparciu o pozostałe dowody zgromadzone w sprawie, dokona właściwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanej decyzji. Organ będzie miał na względzie treść art. 107 § 3 kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

54 Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.