Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2016 r., I SA/Wa 1231/16
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2016 r., I SA/Wa 1231/16
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
2 Minister Środowiska decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2015 r. nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1978 r. nr [...] zezwalającej na czasowe wyłączenie z państwowego gospodarstwa leśnego i nieodpłatne przekazanie na rzecz [...] gruntów o pow. [...] ha położonych w Nadleśnictwie [...].
3 Decyzja Ministra Środowiska wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
4 Ostateczną decyzją z [...] stycznia 1978 r., wydaną z powołaniem się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. z 1970 r., Nr 28, poz. 225) oraz rozporządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 27 marca 1976 r. w sprawie włączania i wyłączania gruntów państwowego gospodarstwa leśnego oraz zmiany uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania (Dz.U. Nr 12, poz. 73), Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego orzekł o zezwoleniu na czasowe wyłączenie z państwowego gospodarstwa leśnego i przekazanie na rzecz [...] nieruchomości o pow. [...] ha położonych w Nadleśnictwie [...] (we wsi [...]), z przeznaczeniem na składowanie odpadów produkcyjnych, z zastrzeżeniem dokonania przez [...] rekultywacji gruntów (zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1978 r. nr [...]) i ich zwrotu Nadleśnictwu do [...] grudnia 1997 r.
5 Do rekultywacji gruntów nie doszło, nie zostały one też zwrócone Nadleśnictwu w terminie przewidzianym w decyzji. [...] przekształcone natomiast zostały w 1990 r. w Spółkę Akcyjną [...] z większościowym udziałem Skarbu Państwa, która to spółka w następstwie przeprowadzonego postępowania upadłościowego została w dniu [...] listopada 2006 r. wykreślona z KRS.
6 Wyłączona z państwowego gospodarstwa leśnego nieruchomość stanowi aktualnie działkę [...], której właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] pozostaje Skarb Państwa. Wedle zaś zapisów w ewidencji gruntów pozostaje ona w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego, Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], przy czym poprawność tych danych Nadleśnictwo kwestionuje.
7 W związku z prowadzonym sporem pomiędzy Nadleśnictwem [...] i Powiatem [...], kto ma dokonać rekultywacji terenu, Nadleśnictwo wystąpiło do Ministra Środowiska o określenie aktualnego zarządcy nieruchomości i wskazanie odpowiedzialnego za rekultywację.
8 W związku z tym wystąpieniem, Minister Środowiska decyzją z [...] września 2015 r., działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1978 r.
9 W motywach tego rozstrzygnięcia organ wskazywał, że nie istnieje obecnie podmiot, który na podstawie decyzji nabył prawa, a tym samym prawo to nie jest i nie może być przez nikogo wykonywane, co czyni decyzję bezprzedmiotową. Za jej wygaśnięciem przemawia przy tym interes społeczny, którego upatrywać należy w potrzebie uregulowania stanu prawnego nieruchomości.
10 Nadleśnictwo [...] wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając ww. decyzji naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U.z 2016 r. poz. 154). Błędne było bowiem jego zdaniem przyjęcie przez organ centralny, że brak jest podmiotu, który mógłby wykonywać obowiązki wynikające z wygaszonej decyzji, gdyż podmiotem tym winien być wojewoda jako gospodarujący mieniem (odpadami) po zlikwidowanej spółce z udziałem Skarbu Państwa.
11 W następstwie rozpoznania tego środka, Minister Środowiska decyzją z [...] maja 2016 r. utrzymał swoją poprzednią decyzję w mocy, powielając w niej argumentację o bezprzedmiotowości decyzji z 1978 r. W kwestii natomiast zaistnienia przesłanki interesu społecznego przemawiającego za wygaśnięciem decyzji, ponownie odwołał się do potrzeby uregulowania stanu prawnego nieruchomości w celu umożliwienia jej rekultywacji lub ewentualnego jej zbycia o ile nie będzie przydatna dla potrzeb gospodarki leśnej.
12 Podkreślał przy tym, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji z 1978 r. wydana została w przedmiocie ustalenia prawa do gruntu, a więc odnosiła się do pierwszej części wniosku Nadleśnictwa. Sama natomiast kwestia rekultywacji gruntów dla jej wygaśnięcia nie ma znaczenia i należy ją rozpatrywać odrębnie na podstawie przepisów dotyczących odpadów. Odnosząc się z kolei do stanowiska Nadleśnictwa, że następcą prawnym oraz podmiotem odpowiedzialnym za ową rekultywację jest wojewoda, jako gospodarujący mieniem po zlikwidowanej spółce, Minister zauważał, że prawa uzyskane z decyzji nie wchodzą w skład "mienia", które to pojęcie zdefiniowane zostało w art. 44 kc. Podnosił jednocześnie, że [...], którego następcą była spółka akcyjna [...] nie przysługiwało prawo własności do gruntu, na którego użytkowanie zezwalała decyzja z 1978 r. Ewentualne przejście praw ustalonych decyzją na inny podmiot wymaga zaś wyraźnego przepisu prawa , który wprost takie przejście by dopuszczał. W prawie administracyjnym obowiązuje bowiem zakaz sukcesji generalnej. Takim natomiast przepisem nie jest art. 7b ust. 1 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Nie można zatem uznać, że na jego podstawie wojewoda przejął obowiązki [...] wynikających z decyzji z 1978 r. Zwracał nadto uwagę, że jeszcze przed wykreśleniem z KRS spółki akcyjnej [...] w dniu [...] marca 2003 r. doszło do zawarcia umowy najmu przedmiotowej nieruchomości pomiędzy Nadleśnictwem jako wynajmującym a tą spółką jako najemcą, co wskazuje, że Lasy Państwowe po 2003 r. władały nieruchomością, uznając się za podmiot właściwy do zarządzania nią.
13 Na powyższą decyzję Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], działając jako statio fisci Skarbu Państwa, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (omyłkowo oznaczonego w skardze jako art. 168 § 1 ust. 1), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1978 r. stała się bezprzedmiotowa wskutek ustania bytu spółki [...], podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że może być ona co najmniej pośrednio wykonana przez Wojewodę [...] wykonującego zadania w zakresie gospodarowania mieniem pozostałym po zlikwidowanych państwowych jednostkach organizacyjnych lub spółkach Skarbu Państwa na mocy art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa; a także naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji leży w interesie społecznym, podczas gdy może to skutkować przejściem w zarząd jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych gruntu sklasyfikowanego jako nieużytek, na którym składowane były odpady poprodukcyjne, w sytuacji gdy ustawowym zadaniem Lasów Państwowych jest sprawowanie zarządu nad lasami stanowiącym własność Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy podjęte przez Ministra rozstrzygnięcie, zdaniem skarżącego, nie tylko leży w interesie społecznym, ale jawnie jest sprzeczne z interesem skarżącego.
14 W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, Nadleśnictwo wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z [...] września 2015 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
15 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
17 zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718ze zm.), dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
18 Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z [...] września 2015 r., aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Przy czym wobec stwierdzenia bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w celu stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1978 r. Sąd, stosowanie do art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu prowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego.
19 Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
20 Przyznane tym przepisem organowi administracji publicznej kompetencje służą weryfikacji wykonania decyzji administracyjnej przez jej adresatów. U podstaw wprowadzenia tego rozwiązania do kodeksu leżała zaś, jak podkreśla się w doktrynie, potrzeba stworzenia administracji możliwości zapewnienia jej organom niezbędnej elastyczności działania stosownie do zmieniających się warunków politycznych, gospodarczych i społecznych, m.in. przez możność odwoływania ostatecznych decyzji (por. T. Woś "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej", PiP 1992, nr 7). Celowość zatem stwierdzania wygaśnięcia decyzji wiązać należy z jej funkcjonowaniem w obrocie oraz wywoływaniem określonych skutków prawnych. Z natury rzeczy więc art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., II OSK 1179/06, Lex nr 384309).
21 Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1978 r., której wygaśnięcie stwierdził Minister Środowiska, była aktem kształtującym stosunek administracyjnoprawny w ściśle określonych granicach czasowych. Wyłączała ona mianowicie do [...] grudnia 1997 r. z państwowego gospodarstwa leśnego położone w [...] Nadleśnictwa [...], obręb [...] nieużytki o pow. [...] ha i przekazywała je na ww. okres w nieodpłatne użytkowanie i zarząd na rzecz [...]. Kreowała zatem wyłącznie tytuł prawny władania nieruchomością w ww. okresie. W konsekwencji, tak ukształtowany stosunek administracyjnoprawny kończył swój byt z dniem [...] grudnia 1997 r. To zaś oznacza, że także decyzja go kształtująca, po tej dacie nie podlegała już wykonywaniu, została bowiem zrealizowana. Stąd wszelkie zdarzenia faktyczne i prawne mające miejsce po [...] grudnia 1997 r. dla jej dalszego pozostawania w obrocie prawnym mają charakter irrelewantny. W szczególności zaś nie mogą jej czynić bezprzedmiotową.
22 Bez znaczenia dla powyższej konstatacji ma przy tym fakt, że po okresie na jaki ustanowiono na rzecz [...] prawo użytkowania i zarządu przedmiotową nieruchomością, przedsiębiorstwo owo (względnie jego następca prawny) nie dokonało w sposób sformalizowany jej zwrotu na rzecz jednostki organizacyjnej uprzednio nią władającej. Okoliczność ta powodowała bowiem jedynie, że po [...] grudnia 1997 r. oparte dotychczas na tytule prawnym władnie przez przedsiębiorstwo gruntem, przekształciło się we władanie faktyczne. W konsekwencji także utrata po tej dacie przez jego następcę bytu prawnego (w związku z likwidacją spółki akcyjnej [...]) nie prowadziło i nie mogło prowadzić do odpadnięcia jednego z koniecznych elementów stosunku administracyjnoprawnego wykreowanego decyzją z [...] stycznia 1978 r., skutkującego jej bezprzedmiotowością. Ten bowiem wówczas już nie istniał.
23 Z kolei zwarte w tej decyzji zastrzeżenie odnoszące się do obowiązku rekultywacji gruntu przed jego zwrotem, nie stanowiło – jak zdaje się uważać skarżące Nadleśnictwo - elementu, który w sposób władczy kształtowałby sytuacji prawną adresatów decyzji. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że obowiązek rekultywacji terenu obejmującego aktualną działkę nr [...] po zakończeniu jej użytkowania przez przedsiębiorstwo wynikał z odrębnego rozstrzygnięcia Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1978 r. nr [...], do którego to rozstrzygnięcia wprost w swojej decyzji nawiązywał Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego. To zaś oznacza, że umieszczone w niej przypomnienie o tym obowiązku miało li tylko charakter informacyjny. Tym samym także hipotetyczna egzekucja owego obowiązku nie może być interpretowana jako wykonanie decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego. Jej treścią było bowiem jedynie przyznania państwowej jednostce organizacyjnej nieodpłatnie na czas oznaczony tytuł uprawniającego do władania oznaczoną w niej nieruchomością, za jednoczesnym wyłączeniem jej na ten okres z państwowego gospodarstwa leśnego.
24 Mając zatem na względzie, że przed zaistnieniem okoliczności, z którymi organ centralny wiązał zaistnieniem stanu bezprzedmiotowości decyzji z [...] stycznia 1978 r. (tj. wykreśleniem w roku 2006 spółki akcyjnej [...] z KRS), decyzja ta została wykonana, a stosunek prawny nią ukształtowany ustał z uwagi na upływ czasu na jaki został zawiązany, jej wygaszenie na podstawie o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. było prawnie niedopuszczalne. Z tych też przyczyn zaskarżona decyzja jak też utrzymana przez nią w mocy decyzja Ministra Środowiska z [...] września 2015 r. - jako wydane z istotnym naruszeniem ww. przepisu - polegającym na jego zastosowaniu w stanie faktycznym nieobjętym hipotezą normy prawnej w nim zawartej – podlegać musiały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie wobec niedopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, prowadzone w tym przedmiocie postępowania administracyjne, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu, o czym na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 3) orzeczono zaś na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.