Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2022 r., I SA/Wa 1226/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2022 r., I SA/Wa 1226/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Leszek Kobylski, , po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. G. i M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium) postanowieniem z [...] marca 2021 r., działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 144, w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), w wyniku rozpatrzenia zażalenia T. G. i M. G, utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

3 Kolegium uwzględniło, że postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wydania zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w G. przy ul. [...] (obręb [...]), dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2020 r. poz. 139, dalej: ustawa o przekształceniu). Organ podkreślał, że nieruchomość, której dotyczył wniosek o wydanie zaświadczenia jest co prawda zabudowana budynkiem, w którym znajdują się 2 lokale mieszkalne (tj. połowa wyodrębnionych lokali), jednak ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika jednoznacznie, że funkcji mieszkalnej ten budynek nie pełni, a przeważająca powierzchniowo funkcja to funkcja usługowa. Organ powołał się również na treść ewidencji gruntów i budynków, z której wynika, że budynek posadowiony na nieruchomości zaliczony został do kategorii "inny budynek handlowo-usługowy". Organ I instancji nadmienił przy tym, że wniosek o wydanie zaświadczenia był rozpatrywany ponownie na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2020 r, sygn. akt I SA/Wa 333/20, którym to wyrokiem uchylone zostały zarówno postanowienie organu I instancji, jak i orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

4 W zażaleniu wniesionym od postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] wnioskodawcy wskazali, że budynek spełnia przesłankę dotyczącą ilości lokali mieszkalnych, podjęli zatem czynności zmierzające do weryfikacji treści ewidencji gruntów i budynków.

5 Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zauważyło, że przepis art. 4 ustawy o przekształceniu w sposób kategoryczny determinuje samą treść zaświadczenia, nie pozostawiając organowi żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie. Ustawodawca używa również innych jednoznacznych zwrotów jak np. "zaświadczenie potwierdza przekształcenie". To z kolei oznacza, że szczególny nacisk jest położony na skutek, który nastąpił z mocy prawa. Zaświadczenie jest jedynie dokumentem mającym odzwierciedlić ten skutek w swojej treści, nie wpływającym jednak i nie przesądzającym o tym, czy skutek ten rzeczywiście nastąpił. Dalej Kolegium przybliżyło ratio legis samej konstrukcji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, odwołując się w tym zakresie do uzasadnienia projektu ustawy. Wywiodło zatem, że charakter zabudowy nieruchomości powinien stanowić podstawę do rozpatrywania każdego konkretnego stanu faktycznego. Kolejne zastrzeżenia poczynione w ustawie oraz wyłomy od tej generalnej zasady winny być traktowane jedynie jako dodatek. W ocenie Kolegium powinny również być tak interpretowane, aby zachowane zostało ogólnie pojęte prawo do nabycia własności po stronie konkretnego wnioskodawcy i to nabycie z mocy prawa. Ten kategoryczny skutek musi być jednak odnoszony wyłącznie do nieruchomości pełniących funkcję mieszkaniową i to w dacie samego przekształcenia, czyli w dniu [...] stycznia 2019 r.

6 Nawet przyjmując, że w sprawie należy stosować przepisy k.p.a. dotyczące zaświadczeń, to biorąc pod uwagę treść przepisu art. 4 ustawy o przekształceniu, regulacje k.p.a. należy stosować odpowiednio. W ocenie Kolegium przepisy te należy stosować tak, aby cel przepisów tej ustawy był możliwy do osiągnięcia. To z kolei oznacza, że organ I instancji siłą rzeczy musi przeprowadzić postępowanie na kształt klasycznego postępowania dowodowego i ocenić zebrany materiał. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ wskazał co prawda na to, że z dostępnych organowi dokumentów wynika, że 2 spośród 4 lokali znajdujących się w budynku ma funkcję mieszkalną, natomiast podniósł jednocześnie, że okoliczność ta nie może mieć charakteru przesądzającego wobec wynikającej z innych rejestrów funkcji handlowo-usługowej budynku, w którym położone są przedmiotowe lokale, jak również z tego, że powierzchnia handlowo-usługowa góruje nad powierzchnią mieszkalną.

7 Kolegium dodało również, że ma świadomość ewentualnej dezaktualizacji rejestru gruntów i budynków, którym posłużył się organ (zgodnie zresztą z zaleceniami WSA), jednakże inicjatywę w kierunku urzeczywistnienia istniejących wpisów powinien podjąć w pierwszej kolejności zainteresowany, który wykonuje swoje uprawnienia jako właściciel i użytkownik wieczysty. Taka inicjatywa powinna zmierzać do usunięcia wszelkich wątpliwości dotyczących spełnienia przesłanek przekształcenia przysługującego prawa. Na chwilę obecną jednak treść rejestru pozostaje jednoznaczna. Zaświadczenie natomiast nie nosi w sobie jakiejkolwiek quasi powagi rzeczy osądzonej, która uniemożliwiałaby późniejsze wydanie zaświadczenia o innej treści.

8 Odnosząc się do treści zażalenia Kolegium wskazało, że wydając zaświadczenie organ nie może opierać się na interpretacjach przepisów zawartych na stronach internetowych poszczególnych ministerstw. Nie powinno ulegać wątpliwości, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia (pomimo jego specyfiki w okolicznościach niniejszej sprawy) powinno zasadzać się przede wszystkim na dostępnych organowi dokumentach i rejestrach urzędowych. Skutek zaś w postaci przekształcenia z mocy prawa powinien być odnoszony do nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkaniowe. Jeżeli zaś ów cel mieszkaniowy budzi zasadnicze wątpliwości (tak jak w sprawie niniejszej), nie jest możliwym stwierdzenie, że doszło do ziszczenia się przesłanek ustawowych, w szczególności na dzień 1 stycznia 2019 r.

9 Skargę na powyższe postanowienie wywiedli T. G. i M. G., akcentując, że art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu określa wyraźnie w pkt 2, że cel mieszkaniowy jest spełniony gdzie co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, a tak w tym przypadku jest. Na potwierdzenie powyższego stwierdzenia skarżący załączyli informację z [...] maja 2021 r. ze strony internetowej Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej z interpretacją pojęcia "co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne". Do skargi załączyli aktualny na dzień [...] maja 2021 r. wypis z rejestru gruntów i wypis z kartoteki budynków, w których to dokumentach – jak wywodzili - jest już zaznaczona między innymi funkcja mieszkalna tej nieruchomości. W ocenie skarżących, jeżeli w sprawie są niejasności co do interpretacji zastosowania ustawy o przekształceniu, to zastosowanie powinien znaleźć art. 7a § 1 k.p.a. W związku z powyższym nie powinno się odwoływać do jakichkolwiek interpretacji w nazewnictwie czy porównywania proporcji powierzchni czy też ewidencji gruntów i budynków, tylko wprost zastosować przepisy ustawy o przekształceniu.

10 Z tych względów skarżący wnieśli o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie postanowień.

11 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

13 Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

14 Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

15 Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

16 Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie postanowień stanowią przepisy ustawy przekształceniowej, w której w art. 1 ust. 2 zdefiniowano grunty objęte powyższą regulacją. Zgodnie powołanym przepisem, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Jak stanowi art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o przekształceniu, zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Oznacza to, że w aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 k.p.a. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu. Art. 218 § 1 k.p.a. dopuszcza przy tym możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego.

17 W tym miejscu Sąd zaznacza, że wydane w sprawie postanowienia poprzedził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 333/20. W wyroku tym Sąd, uchylając poprzednio wydane postanowienia obu organów administracji w sprawie z wniosku T. G. i M. G. o wydanie zaświadczenia o przekształceniu, podkreślił, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Wobec braku odniesienia się organów do tych dokumentów, Sąd uchylił wydane w sprawie postanowienia nakazując przy ponownym rozpoznawaniu sprawy podjąć niezbędne czynności celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie wszelkich dostępnych zbiorów, rejestrów, ewidencji, a następnie ustalić, czy w świetle tych dokumentów istnieją podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o przekształceniu. Wyrok z 8 lipca 2020 r. w sprawie I SA/Wa 333/20 nie został zaskarżony i korzysta z przymiotu prawomocności. Wiąże zatem nie tylko na zasadzie art. 170 p.p.s.a. (zasada prawomocności materialnej), ale także art. 153 p.p.s.a (zasada związania oceną prawną wyrażoną w wyroku).

18 Jak wynika z akt sprawy, w toku ponownego jej rozpoznania organ I instancji pozyskał wypis z kartoteki budynków prowadzonej przez Starostę [...], z którego wynika, że nieruchomość skarżących zabudowana jest budynkiem o głównej funkcji: "[...] inny budynek handlowo-usługowy" (k. 38 akt administracyjnych). Kierując się powyższym wpisem, a także mając na uwadze treść art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu, organy odmówiły wydania zaświadczenia zauważając, że treść wpisu w ewidencji nie pozwala na przyjęcie, że budynek ten pełni funkcję mieszkaniową. Tym niemniej organy zauważały niezgodność wpisu ze stanem rzeczywistym, podkreślając, że w części budynek pełni funkcję mieszkalną. W tym jednak zakresie organy podkreśliły, że podyktowana powyższemu aktualizacja wpisu w ewidencji powinna nastąpić z inicjatywy strony.

19 Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wydanych w sprawie postanowień pozwala na konstatację o ich prawidłowości. Z treści cytowanego powyżej art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu wynika, że przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych gruntów podlegały jedynie grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Na skutek przekształcenia, prawo użytkowania przestaje istnieć, a dotychczasowy użytkownik wieczysty staje się właścicielem nieruchomości. Skutek ten występuje przy tym niezależnie od woli organów reprezentujących właścicieli nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, jak również od woli samych użytkowników wieczystych. W konsekwencji do wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem skarżących niezbędne było ustalenie, czy działka nr [...] położona w G. przy ul. [...] została zabudowana na cele mieszkaniowe. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż brak było podstaw do wydania takiego zaświadczenia. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu z rejestru gruntów, datowanego na [...] stycznia 2021 r., wynika, że przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem handlowo-usługowym o powierzchni [...] m2, który został przebudowany poprzez jego nadbudowę ze zmianą powierzchni zabudowy. Ustalony rodzaj wg. Klasyfikacji Środków Trwałych: "[...] – budynki handlowo-usługowe". W konsekwencji organy trafnie uznały, że w świetle ww. danych działka objęta przedmiotowym wnioskiem nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej.

20 W ocenie Sądu, do celów wydania zaświadczenia wystarczające były dane pozyskane przez organ z ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na charakter postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia, niedopuszczalnym było dokonywanie ustaleń faktycznych zmierzających do podważenia danych wynikających z dokumentów urzędowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak już wskazano powyżej, wydawanie zaświadczeń oparte jest na danych posiadanych przez organ właściwy do wydania zaświadczenia. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. (por. wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1223/17, CBOSA)

21 Końcowo Sąd zauważa, że przywołana w skardze zmiana w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, uwidoczniona na wypisach aktualnych na dzień [...] maja 2021 r., nie mogła zaprzeczyć prawidłowości kontrolowanych postanowień, dla których relewantną była treść prowadzonych przez organy ewidencyjne rejestrów na ustaloną przez ustawodawcę datę. Jakiekolwiek więc zmiany, w szczególności dokonane po dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie mogły pozbawić słuszności wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć.

22 Wobec powyższego Sąd uznał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy nie dopuścił się wskazywanego w skardze naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 i 4 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

23 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.