Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2008 r., I SA/Wa 1126/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2008 r., I SA/Wa 1126/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmawiającej udzielenia jednorazowej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w celu [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

3 W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podało, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odmówił J. M. udzielenia jednorazowej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego [...], wskazując, że zainteresowany nie dołączył protokołu oszacowania szkód, który jest niezbędny do rozpatrzenia wniosku.

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), jedną z obligatoryjnych przesłanek do udzielenia wnioskowanej przez skarżącego pomocy, jest ta, aby średnia wysokość szkód w uprawach rolnych jego gospodarstwa przekraczała 30%, a jedynym dowodem na tę okoliczność jest protokół oszacowania szkód sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 tego rozporządzenia. Jeżeli nie ma protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, to nie można w żaden sposób dowieść w niniejszym postępowaniu, że rolnik ubiegający się o zasiłek celowy istotnie poniósł, [...], szkody w takiej wysokości, która uprawniałaby go do tego świadczenia przyznawanego na podstawie rozporządzenia. Zdaniem organu, wskazując ten konkretny dowód na okoliczność ustalenia wysokości szkód w uprawach rolnych [...], prawodawca wykluczył tym samym możliwość udowodnienia tej okoliczności w oparciu o inne dowody.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie zgodziło się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, iż nie dołączenie do wniosku przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy protokołu oszacowania szkód może stanowić podstawę do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia, ponieważ zgodnie z § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia, obowiązek przekazania protokołu oszacowania szkód organowi I instancji, ciążył na wojewodzie, a nie na wnioskodawcy. Gdyby taki obowiązek ciążył na wnioskodawcy, to złożenie wniosku obarczonego brakami powinno skutkować wezwaniem skierowanym do wnioskodawcy o usunięcie braku formalnego, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 kpa), a nie wydaniem decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. W sytuacji jednak, zdaniem organu, gdy protokół oszacowania szkód w gospodarstwie skarżącego nie został w ogóle sporządzony, to nie można ustalić, że szkody w uprawach rolnych tego gospodarstwa przekroczyły średnio 30 %, a w konsekwencji przyznać skarżącemu zasiłek celowy.

6 Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. M. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umożliwienie mu skorzystania z dofinansowania jego gospodarstwa w celu [...].

7 Skarżący zarzucił, że Urząd Gminy w K. przy zwalczaniu [...] nie zastosował przepisów zawartych w rozporządzeniu, zataił treść tego rozporządzenia, nie przekazał za pośrednictwem ogłoszeń sołtysów informacji o adresie komisji oraz osób wchodzących w jej skład, a brak tej informacji był przyczyną braku protokołu szkodowego z gospodarstwa skarżącego. Skarżący podał również, że rolnicy starający się o bankowy kredyt preferencyjny wpisani zostali na listę nazwaną protokołem szkodowym, oględzin dokonano u rolników wyrywkowo, a u ponad 90% rolników nie dokonano oględzin.

8 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

10 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

11 W niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r. sygn. I SA/Wa 440/07 uchylił decyzję organu z dnia [...] lutego 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. odmawiającą przyznania J. M. zasiłku celowego [...].

12 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1346/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania, wskazując na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 z późn. zm.) polegające na nie zawarciu w uzasadnieniu własnego stanowiska prawnego i nie dokonaniu wykładni tych przepisów rozporządzenia, które wskazują pozytywne przesłanki umożliwiające ustalenie – mimo braku protokołu oszacowania szkód – wysokości szkody i udzielenia zasiłku, a także brak jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania przed organami administracji.

13 Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny

14 Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak również decyzja poprzedzająca, naruszają prawo.

15 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. odmawiającą udzielenia jednorazowej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w celu [...].

16 Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 115, poz. 728), pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości; pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej.

17 Stosownie do art. 24 ust. 1 tej ustawy, Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia, a na podstawie ust. 2 tego artykułu, Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej.

18 Zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), wydanego na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, rodzinie rolniczej udziela się pomocy, jeżeli:(1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; (2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %.

19 Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r., po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

20 Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskodawca J. M. stosowny wniosek złożył w terminie określonym w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r., a zatem postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte, i obowiązkiem kierownika ośrodka pomocy społecznej było ustalenie średniej wysokości szkód w tym gospodarstwie rolnym, stosownie do § 4 ust. 2 tego rozporządzenia. Z dalszej części tego przepisu wynika, że średnią wysokość szkód w gospodarstwie rolnym kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

21 Niezasadne było stanowisko organu pierwszej instancji odmawiające udzielenia J. M. jednorazowej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, z uwagi na nie dołączenie do wniosku przez osobę ubiegająca się o zasiłek – protokołu oszacowania szkód, i z tym stanowiskiem organu odwoławczego należy się zgodzić.

22 Nie można jednakże zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że jeżeli w gospodarstwie rolnym skarżącego J. M. straty nie zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę, to nie można ustalić, że szkody w uprawach rolnych tego gospodarstwa przekroczyły 30%, a konsekwencji przyznać skarżącemu zasiłek celowy.

23 Takie stanowisko organu odwoławczego nie jest zasadne, bowiem pozostaje w sprzeczności zarówno z cytowanym wyżej art. 2 ustawy o pomocy społecznej, z wytycznymi zawartymi w art. 24 ust. 2 tej ustawy – "uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej", jak również z art. 7, 8, 75, 77, 80 kpa.

24 Z przepisów tych wynika obowiązek organu administracji publicznej podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając również na względzie słuszny interes obywateli, prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa; jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny; organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

25 Jeżeli przepisy ustawy, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego nakładają na organ administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowód w sprawie tego wszystkiego, co nie jest sprzeczne z prawem, a przepis innej ustawy nie ogranicza postępowania dowodowego tylko do jednego dowodu, np. protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, to obowiązkiem organu administracji publicznej jest takie przeprowadzenie postępowania dowodowego, które umożliwi zarówno wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak i zbadanie wskazanych w przepisie przesłanek umożliwiających wnioskodawcy uzyskanie stosownej pomocy.

26 Należy podkreślić, że cytowany wcześniej przepis zawarty w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. stanowiący o ustaleniu średniej wysokości szkody na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. - nie wyłącza możliwości stosowania przepisów ustawowych o dowodach w postępowaniu administracyjnym zawartych w kpa, ponieważ przepis rozporządzenia nie może być sprzeczny ani z przepisem ustawy, na podstawie której, i dla wykonania której został wykonany, ani z przepisem jakiejkolwiek innej ustawy. Powyższe stwierdzenie wynika z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania; upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Ponownie przeprowadzając postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej wezmą pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności.

27 Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

28 -----------------------

29 3