Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2023 r., I SA/Wa 1023/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2023 r., I SA/Wa 1023/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Mrozek, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 17 marca 2023 r. nr SKO/4111/287/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania K. D.

3 od decyzji Burmistrza [...] z [...] stycznia 2023 r., nr [...]

4 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

5 W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Burmistrz [...] decyzją z [...] stycznia 2023 r. odmówił K. D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką B. D.. Organ I instancji powołał art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej jako ustawa) i wyjaśnił, że świadczenie nie przysługuje, gdyż niepełnosprawność B. D. powstała w wieku [...] lat. Ponadto wskazał, że B. D. pozostaje w związku małżeńskim z W. D., który jest zobowiązany do opieki w pierwszej kolejności.

6 K.D. złożył odwołanie od decyzji Burmistrza [...].

7 Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przytoczyło treść art. 17 ust. 1 ustawy. Wyjaśniło, że z unormowań tych wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zależy od łącznego spełniania następujących warunków:

8 1. rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę

9 sprawującą opiekę w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji,

10 2. legitymowania się przez osobę niepełnosprawną wymagającą opieki ważnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

11 Z kolei przepis art. 17 ust. 1a ustawy stawi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

12 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

13 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

14 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

15 Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18-go roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25-go roku życia.

16 Kolegium wskazało, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona orzeczeniem z [...] listopada 2022 r., nr akt [...] Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Zgodnie z jego treścią niepełnosprawność została orzeczona do [...] listopada 2023 r. Oznacza to, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności.

17 Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdził, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Konsekwencją powyższego jest, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem powyższego kryterium (z art. 17 ust. 1b ustawy). Powoduje to, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.

18 Jednakże, zdaniem Kolegium, przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy przesądza o negatywnej ocenie wniosku skarżącego. B. D., niezdolna

19 do samodzielnej egzystencji, pozostaje w związku małżeńskim z W. D. Małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zwalniałoby go z obowiązku sprawowania opieki nad żoną, lecz orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym.

20 Organ II instancji zaznaczył, że obowiązki, w tym także alimentacja ze stosunku małżeństwa wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych.

21 Powołując się na związanie uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 Kolegium podkreśliło, że jak wynika z obowiązujących przepisów, świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane K. D., który wprawdzie jest zobowiązany do alimentacji matki, ale dopiero w drugiej kolejności, tj. po swoim ojcu. Świadczenie nie przysługuje ze względu tylko na samą konieczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawną matką i obowiązków wynikających z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a jest uzależnione od spełnienia przesłanek pozytywnych uregulowanych w ustawie. Zatem fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 354/22). Wobec jasnego językowo brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy fakt choroby męża osoby wymagającej opieki, nie uzasadnia przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

22 Kolegium wskazało, że w realiach niniejszej sprawy małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezspornie B. D. jest osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki/pomocy innych osób. Kolegium nie zakwestionowało faktu, że opiekę nad nią sprawuje syn K. D.. Jednakże sam fakt sprawowania opieki nad matką przez syna nie znosi obowiązków określonych w art. 23 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążących na jej mężu.

23 Organ odwoławczy wyjaśnił, że jest związany przepisami prawa. Prawodawca nie zamieścił w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie pozostawił organom administracyjnym prawa do przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego (wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2006/20).

24 Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]

25 z [...] marca 2023 r. złożył K. D., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy

26 i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

27 Skarżący wskazał, że ojciec legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a obecny stan zdrowia nie pozwala mu na zajmowanie się żoną, ponieważ sam wymaga opieki. Podał, że W. D. został zakwalifikowany do wszczepienia kardiowertera. Nie jest on w stanie wykonywać wszystkich czynności życia codziennego, takich jak sprzątanie, dźwiganie, prowadzenie pojazdów, samodzielne wizyty u lekarza, czy zakupy. Wszystkie czynności opiekuńcze i pielęgnacyjne skarżący wykonuje wobec matki samodzielnie i całodobowo. Wskazał, że pozostali zstępni przebywają poza miejscem zamieszkania rodziców, dlatego obowiązki te spadają w całości na skarżącego.

28 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

30 Skarga nie jest zasadna.

31 Należy podzielić stanowisko Kolegium, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie

32 ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny

33 z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec tego, art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie wskazanego wyroku. Zatem, wydanie w sprawie orzeczeń na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją tego przepisu,

34 w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia.

35 Jednakże w niniejszej sprawie przeszkodą do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest pozostawanie B. D. w związku małżeńskim, a nie data powstania jej niezdolności do samodzielnej egzystencji.

36 Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wprowadza przesłankę negatywną, której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z jego treścią świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

37 B. D. pozostaje w związku małżeńskim z W. D.. Bezsporne jest, że W. D. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organy nie kwestionowały faktu sprawowania opieki nad matką przez skarżącego, ani nie poddawały w wątpliwość stanu zdrowia W. D., tj. męża B. D..

38 W niniejszej sprawie skarżący kwestionował fakt, że pozostawanie matki w związku małżeńskim, w sytuacji gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże z przyczyn zdrowotnych nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną, przekreśla możliwość ubiegania się przez skarżącego o przyznanie wnioskowanego świadczenia.

39 Wskazać należy, że na tle analizowanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiane były dwa rodzaje poglądów prawnych. Pierwszy polegał na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniały przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego krewnym osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy nie był on w stanie tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych (np. z uwagi na wiek, czy stan zdrowia).

40 Drugi pogląd opierał się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim jest posiadanie przez małżonka tej osoby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (obie linie orzecznicze obszernie przytoczone i omówione w uzasadnieniu uchwały NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22).

41 Obecnie kwestię tę rozstrzygnął jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, opowiadając się za drugim z prezentowanych poglądów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej

42 w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy).

43 W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto,

44 że nadane przepisowi brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem

45 o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17

46 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka powszechnego, nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.

47 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie ustawy

48 o świadczeniach rodzinnych związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi

49 do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy, każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.

50 Podkreślono także, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych

51 do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach kodeksu rodzinnego

52 i opiekuńczego, co nie świadczy o braku spójności systemowej. Koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2

53 lit. a ustawy powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

54 Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy i warunek legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji.

55 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

56 Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności

57 w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych.

58 Podkreślić trzeba, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale

59 i przyjęcia wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

60 Sąd podziela stanowisko przedstawione w wyżej powołanej uchwale NSA. Zgodnie z powyższym, przyjąć należy za ww. uchwałą NSA, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

61 W rozpoznawanej sprawie, bezspornym pozostaje, że skarżący jest synem B. D., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim z W. D., który wprawdzie ma szereg dolegliwości zdrowotnych lecz nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast, orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, które zostało przyznane małżonkowi B. D. nie wypełnia przesłanki przewidzianej w przepisach. Jak wynika ze wskazanego orzeczenia, W. D. został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że w stosunku do skarżącego zaistniała przesłanka negatywna przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.

62 Z omówionych powyżej przyczyn, zarzuty skargi są niezasadne. Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy konieczny do wydania rozstrzygnięcia

63 i właściwie oceniło zgromadzone dowody.

64 Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

65 Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią przepisu art. 119 pkt 2 ppsa.