Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2011 r., IV SA/Wa 878/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2011 r., IV SA/Wa 878/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2009 r. [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego W. S. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] marca 2010r., po rozpatrzeniu wniosku W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2009r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z parkingiem naziemnym, pylonem reklamowym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej przy obwodnicy T., będącego drogą ekspresową oraz w obrębie węzła W. w G.

3 W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor wskazał, iż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, Kierownik Referatu Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Urzędu Miasta G., wystąpił w trybie art. 106 K.p.a. do zarządu ww. drogi wnioskiem z dnia 27 października 2009 r. o uzgodnienie projektu tej decyzji dla przedmiotowej decyzji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

4 Organ podniósł, iż decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 tej ustawy, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis powyższej ustawy określa, w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej powinny być usytuowane obiekty budowlane.

5 Generalny Dyrektor wywodził, iż przesłany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje dojazd do planowanego na działce nr [...] pawilonu handlowego poprzez układ dróg miejskich, co tym samym oznacza, że zarządca drogi krajowej nie jest organem właściwym do zajmowania stanowiska w sprawie włączenia ruchu spowodowanego przedmiotową inwestycją do ww. drogi.

6 Zdaniem organu ustalona natomiast w powyższym projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalna linia zabudowy od obwodnicy T. narusza przepis art. 43 ust. 1 Ip. 2 tabeli ustawy o drogach publicznych. W myśl powyższego przepisu obiekty budowlane przy drogach ekspresowych, do których należy zaliczyć obwodnicę Trójmiasta powinny być usytuowane od zewnętrznej

7 Sygn. akt IV SA/Wa 878/10

8 krawędzi jezdni w odległości co najmniej 20 m w terenie zabudowy oraz 40 m poza terenem zabudowy. Na odcinku, gdzie działka nr [...] przylega do obwodnicy droga przebiega poza terenem zabudowy na co wskazuje oznakowanie pionowe, stąd obiekty na działce muszą być usytuowane w odległości co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni obwodnicy. W uzupełnieniu organ podkreślił, iż do dróg tej klasy co autostrada i droga ekspresowa nie ma zastosowania art. 43 ust. 2 powołanej ustawy dopuszczający w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość zmniejszenia odległości, o której mowa wyżej.

9 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustosunkowując się do argumentacji strony zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził po pierwsze, że kwestia badania statusu prawnego pisma z dnia 14 czerwca 2005 r. zatytułowanego "umowa" i jego ważności nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Wynika to z faktu, iż sprawa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z parkingiem naziemnym, pylonem reklamowym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb W. w mieście G. jest nową sprawą administracyjną. Stan faktyczny sprawy, tj. jej przedmiot i podmiot jest inny niż stan faktyczny sprawy dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków usługowych na czterech działkach powstałych po podziale działki nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą Każda sprawa administracyjna jest zaś rozpatrywana przez organ indywidualnie, zgodnie m. in. z dyrektywą określoną w art.. 6 k.p.a. zobowiązującą organ do działania na podstawie prawa. W niniejszej sprawie zarządca drogi ustalił, że stan faktyczny tej sprawy odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisach art. 43 ust. 1 Ip. 2 i ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o drogach publicznych i wykazał, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przewidującej lokalizację obiektów budowlanych na działce nr [...] położonej w G. poza terenem zabudowy, w odległościach mniejszych niż 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej nr 6 niedopuszczalne, gdyż rażąco naruszałby ww. przepisy.

10 Ponadto, zdaniem organu, iż w świetle powyższych ustaleń i powołanych przepisów nie ma znaczenia w sprawie w jakiej fazie projektowanej znajduje się planowana przebudowa węzła W. związana z włączeniem T. do obwodnicy T.

11 Sygn. akt IV SA/Wa 878/10

12 W skardze z dnia 16 kwietnia 2011 r. (data stempla pocztowego) na ww. postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odmawiające uzgodnienia ww. inwestycji, W. S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Oddziału w G. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2009 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając:

13 * naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie;

14 * przepisu art. 43. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z przepisem § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie polegające na błędnym przyjęciu, że obszar wnioskowanej przez skarżącego zabudowy działki nr [...] w G. przy ul. [...] położony jest poza terenem zabudowy.

15 W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż organu obu instancji w toku postępowania uzgadniającego nie podjęli żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności nie dokonali analizy i oceny okoliczności, które wyjaśniłyby czy obszar działki nr [...] w G., którego dotyczy uzgodnienie, jest położony w terenie zabudowy czy też poza nim, co ma kluczowe znaczenie dla określenia odległości planowanych budowli i obiektów budowlanych od krawędzi drogi ekspresowej.

16 Ponadto, w ocenie skarżącego, oznakowanie pionowe drogi ekspresowej przebiegającej przy granicy działki [...] i przebiegającej w wyodrębnionym pasie drogowym, dotyczy obszaru samej drogi, gdyż oznakowanie D42 i D43 decyduje jedynie, jakie zasady ruchu drogowego w odniesieniu np. do prędkości poruszających się po niej pojazdów obowiązują na jej przebiegu.

17 Przepisy prawa o ruchu drogowym, zdaniem skarżącego, nie mogą i nie stanowią o ocenie położenia obszarów nieruchomości w zakresie wymogów architektoniczno - budowlanych czy urbanistycznych tj. czy jest to obszar zabudowy czy poza terenem zabudowy.

18 Sygn. akt IV SA/Wa 878/10

19 Powyższe stanowisko, jak wskazuje skarżący, w sposób bezsporny potwierdzone jest w przepisie § 3 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 430) wydanym w oparciu o delegację zawartą w art. 7 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo Budowlane (tekst jednolity z 2003r. nr 207 poz. 2016 ze zm.) Wedle tego rozporządzenia określenie teren zabudowy - " rozumie się prze to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasobach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".Działka [...], która objęta była postępowaniem uzgodnieniowym, całkowicie spełnia przesłanki cytowanej definicji, położona jest bowiem w obszarze terenu zabudowy, jaki leży w otoczeniu przebiegu obwodnicy t. - drogi ekspresowej [...] przecinającej tkankę miejską obszarów zurbanizowanych miasta G.

20 Analiza, zdaniem skarżącego, załączników graficznych do uzgadnianej decyzji o warunkach zabudowy terenu działki [...] bezspornie dowodzi, iż leżąca w otoczeniu drogi ekspresowej działka, położona jest w obszarze zabudowy miejskiej ze stosowną infrastrukturą techniczną tj. sieci energetycznych, gazowych, ciepłowniczych, sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej czy deszczowej.

21 W prawdzie dla terenu działki brak jest ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. - stąd wniosek skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - to Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2008r. przewiduje dla obszaru działki [...] przeznaczenie pod zabudowę o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz jako tereny ważniejszych usług komercyjnych z dopuszczeniem obiektów handlowych o pow. sprzedaży do 2000m2.

22 W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrekto Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

24 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami

25 Sygn. akt IV SA/Wa 878/10

26 m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 201 Or. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2009r. naruszają przepisy prawa materialnego oraz procesowego, w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie.

27 W rozpoznawanej sprawie zarządca drogi w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. ) uprawniony był do wydania postanowienia uzgadniającego odnośnie inwestycji, która zlokalizowana ma być na obszarze przyległym do pasa drogowego. Wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych należy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ( art. 18 ustawy o drogach publicznych). Inwestycja będąca przedmiotem postępowania uzgodnieniowego zlokalizowana ma być na obszarze przylegającym do drogi ekspresowej.

28 Zasadnie organ przyjął, iż uzgodnienie w rozpoznawanej sprawie ogranicza się jedynie do kwestii zakreślonych art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm). Przepis ten określa w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni powinny być usytuowane obiekty budowlane. W sytuacji, gdy obiekt ma być zlokalizowany przy drodze ekspresowej odległość ta wynosi 20 m w terenie zabudowy i 40 m poza terenem zabudowy. Kwestia wiec czy obiekt budowlany ma być usytuowany w terenie zabudowy czy poza tym terenem ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

29 Zasadnie skarżący wywodzi w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż organ naruszył dyspozycje art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania

30 Sygn. akt IV SA/Wa 878/10

31 i rozpatrzenia materiału dowodowego, odnośnie ustalenia, czy inwestycja zlokalizowana ma być na terenie zabudowy, czy poza tym terenem. Organ bowiem nie dokonał w tym zakresie ustaleń, lecz bezpodstawnie przyjął, że skoro na odcinku gdzie działka nr [...] przylega do obwodnicy droga przebiega poza terenem zabudowy na co wskazuje oznakowanie pionowe ( znaki D42 i D43), to obiekty zlokalizowane na tej nieruchomości muszą być posadowione w odległości 40 m od zewnętrznej krawędzi obwodnicy.

32 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela powyższej argumentacji organu. Zauważyć należy, że ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nie zawiera definicji teren zabudowy. Zdefiniowanie tego pojęcia zawiera zapis § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( DZ. U. Nr 43, poz. 430 ze zm. ). Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu teren zabudowy to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzenia infrastruktury, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie to nie jest tożsame z pojęciem obszaru zabudowanego, o którym mowa w art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. prawo o ruchu drogowym ( DZ. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm. ). Przepis ten obszar zabudowany określa jako obszar oznaczony określonymi znakami drogowymi. Definicja tego pojęcia w rozumieniu ustawy o ruchu drogowym zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach ( DZ. U. Nr 220, poz. 2181 ), w załączniku nr 1 pkt 5.2.48.2 "Ustalenie granic obszaru zabudowanego). Zgodnie z powyższymi regulacjami granice obszaru zabudowanego wyznaczonego znakiem D42 powinny być powiązane z występującą wzdłuż drogi zabudową o charakterze mieszkalnym i występującym na drodze ruchem pieszym. Znak D42 powinien być umieszczony w pobliżu miejsca, w którym następuje wyraźna zmiana charakteru zagospodarowania otoczenia drogi. Znak D42 powinien być powiązany z takimi elementami zagospodarowania drogi jak: początek chodnika, wyjazdy bramowe z posesji, pas postojowy lub parking wyznaczony wzdłuż jezdni, skrzyżowanie.

33 Sygn. akt IV SA/Wa 878/10

34 Podkreślić należy, że teren zabudowy oznacza również obszary, w których zabudowa powstanie w przyszłości, jeżeli zostały przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast obszar zbudowany odzwierciedla stan faktyczny istniejący w terenie i co zasadnie podniósł skarżący służy do regulacji związanych z poruszaniem się po drodze.

35 Bezzasadnie więc organ ograniczył się jedynie do regulacji związanych z kwestiami dotyczącymi ruchu drogowego, pomijając kwestie uregulowane w rozporządzeniu 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

36 Powyższe okoliczności przesądziły o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2009r.

37 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na względzie ocenę prawną zawartą powyżej.

38 Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

39 Punkt 2 wyroku wydano w oparciu o art. 152 ustawy powołanej wyżej. O kosztach postępowania orzeczono w na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.