Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r., IV SA/Wa 801/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r., IV SA/Wa 801/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi S. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz S. Spółdzielni Mieszkaniowej dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowo - usługowego przy ul. [...] w W. na działkach ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

3 W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, a w przypadku jego braku na podstawie warunków szczególnych. Natomiast decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi (art. 40 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kolegium zaznaczyło, że w sprawie istotne znaczenie ma fakt, że postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2007 r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Postanowienie to było także przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1278/09 oddalił skargę wniesioną na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r.

4 W ocenie Kolegium Prezydent W. ze względu na negatywną ocenę konserwatorską prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium zaznaczyło, że obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych.

5 Na to postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. Spółdzielnia Mieszkaniowa w W., reprezentowana przez adwokata, podnosząc zarzut naruszenia:

6 1. Przepisów art. 8 Kpa oraz art. art. 77 § 1 i 80 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także pominięcie wiążących wytycznych zawartych zarówno w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005 r. jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 134/05 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 944/05, w szczególności poprzez:

7 • niedokonanie stosownych uzgodnień projektu decyzji z Wojewodą [...];

8 • powtórzenie stwierdzenia, iż nowoprojektowany obiekt zakłóci wizualny odbiór całej bryły P., w sytuacji, w której w przywołanym wyroku z dnia 5 maja 2005 r. WSA uznał za dowolne twierdzenie organów administracji, jakoby projektowany obiekt miał zakłócić strukturę i rytm budynków zabytkowych, a także stanowić dominantę w stosunku do zabytkowego P.;

9 • nieuzasadnione oparcie rozstrzygnięcia włącznie na części materiału dowodowego, bez jednoczesnego merytorycznego odniesienia się do rozbieżności w ekspertyzach zgromadzonych w toku postępowania;

10 2. Naruszenie przepisów art. 6 Kpa, art. 7 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niewyjaśnienie rozbieżności w ustaleniach organów ochrony zabytków.

11 Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. w całości oraz zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1278/09).

12 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzasadniony jest wniosek o zawieszenie postępowania sądowego w tej sprawie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia innego postępowania, którego wynik może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem ewentualne uchylenie rozstrzygnięcia Sądu I instancji może mieć bezpośredni wpływ również na rozpatrzenie niniejszej skargi Ponadto, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie może zasługiwać zdaniem skarżącego na uwzględnienie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, jakoby przepis art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym miał zastosowanie wyłącznie do projektów decyzji pozytywnych. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości że - pomimo przekazania projektu decyzji innym właściwym organom - Prezydent W. nie przekazał projektu decyzji do uzgodnienia Wojewodzie [...].

13 Zdaniem skarżącego merytorycznie najistotniejszą kwestią przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy jest pominięcie wniosków wynikających z opinii z lutego 2003 r. autorstwa E. P. oraz opinii autorstwa prof. [...] J. P. Obie te opinie eksperckie pozytywnie odnosiły się do możliwości realizacji inwestycji planowanej przez S. Spółdzielnię Mieszkaniową. W opinii Skarżącej - pominięte opinie eksperckie wyczerpująco oceniają planowaną inwestycję pod kątem założeń wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W dalszym ciągu merytorycznie nie wyjaśniono przyczyn, dla których rozstrzygnięcie oparte zostało wyłącznie na określonych opiniach, a jednocześnie innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kp.a.).

14 Skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. wyraziło wątpliwości, co do wiążącego pod względem prawnym charakteru takiej uchwały Głównej Komisji Konserwatorskiej. W obecnym rozstrzygnięciu jednak ta kwestia i wątpliwości co do statusu prawnego Głównej Komisji Konserwatorskiej zostały całkowicie pominięte.

15 Niezależnie od tego skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji powtarzane jest stwierdzenie, jakoby planowana inwestycja stanowiła wprowadzenie obiektu kubaturowego na obszar przestrzenno - krajobrazowy założenia urbanistycznego O., zakłócając odbiór wizualny całej bryły zabytkowego P. W konsekwencji, inwestycja planowana przez SSM ma rzekomo naruszać zasady ładu przestrzennego, unicestwiając wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury.

16 Organy ochrony zabytków pominęły okoliczność, że opracowana koncepcja inwestycji jest oddalona zarówno od bryły P., jak również od H., co pozwala uznać za niezasadny zarzut dotyczący zakłócenia widoku na zabytkowe budynki.

17 W ocenie skarżącej spółdzielni, istotne wątpliwości budzi bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia na opinii prof. [...] A. B. Zdaniem skarżącego przesunięcie [...] P. i powstała z tyłu P. przestrzeń (wcześniej zabudowana oficynami i budynkami gospodarczymi) wręcz narzuca zasadność idei zabudowy terenu w ciągu O., przez postawienie budynku zbliżonego pod względem architektonicznym do wyglądu P. Opinia prof. B. w sposób całkowicie niezasadny pomija powyższy aspekt historyczny.

18 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

21 Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz S. Spółdzielni Mieszkaniowej dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowo - usługowego przy ul. [...] w W. na działkach ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

22 Zaznaczyć należy, że wniosek strony o ustalenie warunków zabudowy pochodził z dnia 29 stycznia 2002 r. wobec tego materialno - prawną podstawę orzekania w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139).

23 Zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 4 decyzje, o których mowa, wydaje się po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską.

24 Bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie obszar planowanej inwestycji podlegał ochronie konserwatorskiej i organ prowadzący postępowanie miał obowiązek na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dokonać uzgodnienia projektu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Na mocy zawartego porozumienia za Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków działał [...] Konserwator Zabytków, który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił uzgodnienia pod względem konserwatorskim planowanej inwestycji, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu [...] maja 2009 r. postanowienie to utrzymał w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1278/09 oddalił skargę wniesioną na to postanowienie.

25 W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku. Przepis art. 125 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obliguje do zawieszenia postępowania sądowego w razie istnienia tzw. zagadnienia wstępnego, czyli gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie nie było podstawy do zawieszenia postępowania, a ewentualny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego na korzyść strony skarżącej będzie mógł stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego.

26 Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez organy orzekające art. 8 Kpa oraz art. art. 77 § 1 i 80 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także pominięcie wiążących wytycznych zawartych zarówno w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005 r., jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 134/05) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006r., (sygn. akt II OSK 944/05), a także naruszenie przepisów art. 6 Kpa, art. 7 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niewyjaśnienie rozbieżności w ustaleniach organów ochrony zabytków.

27 W ocenie Sądu część stawianych zarzutów stanowi bowiem próbę polemiki z wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1278/09. Skarżący podnosi bowiem zarzuty, które rozstrzygane były w tamtym postępowaniu. Natomiast w niniejszym postępowaniu organ odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącego inwestycji. W swoim rozstrzygnięciu oparł się o negatywne stanowisko organów konserwatorskich. Prezydent W. i następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie są uprawnione do rozstrzygania kwestii, które nie należą do ich właściwości rzeczowej i miejscowej. Stąd obowiązek uzgadniania projektów decyzji z organami wyspecjalizowanymi - w tym przypadku ochrony zabytków, które zatrudniają pracowników z odpowiednimi kwalifikacjami. Organ prowadzący postępowanie główne nie jest władny podważać uzgodnień dokonanych przez organ wyspecjalizowany w ochronie zabytków. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje ugruntowany pogląd, że uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Organ, któremu przedstawiono projekt decyzji do uzgodnienia musi wyrazić zgodę na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Odmowa uzgodnienia, oznacza, że organ prowadzący postępowanie nie może wydać decyzji o treści identycznej jak w przedstawionym do uzgodnienia projekcie, lecz powinien sporządzić nowy projekt z uwzględnieniem uwag organu współdziałającego. W niniejszej sprawie oznacza to tyle, ze względu na negatywne uzgodnienie organów konserwatorskich organ prowadzący postępowanie główne nie mógł wydać pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

28 Należy także podnieść, że powoływany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 134/05) uchylił poprzednie uzgodnienie konserwatorskie Ministra Kultury z dnia [...] października 2004 r, natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., (sygn. akt II OSK 944/05) oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku Sądu I instancji z dnia 5 maja 2005 r. Wobec tego żaden z tych wyroków nie mógł wiązać ani Prezydenta W. ani SKO w W., ponieważ to nie oni orzekają w sprawach uzgodnień konserwatorskich. Nie mogli też kontrolować czy organy konserwatorskie uwzględniły wytyczne Sądu zaprezentowane w tych wyrokach. Jest to bowiem materia zagwarantowana jedynie dla sądów administracyjnych.

29 Z kolei powoływaną przez skarżącego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005 r. (znak [...]) uchylono poprzednią decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Prezydent W. ponownie rozpoznał sprawę i w dniu [...] sierpnia 2009 r. wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Rozstrzygnięcie to z kolei zostało utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r., którą Sąd kontrolując w niniejszym postępowaniu uznał za zgodną z prawem.

30 W ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w zgodzie z art. 6, 7, 8, 77, 80, 107 § 3 Kpa, wobec tego zarzut ten nie jest zasadny. Organy orzekające w sprawie zebrały w sposób wystarczający materiał dowodowy, dokonały jego prawidłowej oceny, a wnioski zawarły w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć.

31 Reasumując należy stwierdzić, iż organy orzekające w sprawie, z uwagi na negatywną ocenę organów konserwatorskich, zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie wymagają uzgodnień o których mowa w art. 44 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko bowiem decyzja pozytywna - czyli ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może kształtować nowy sposób zagospodarowania nieruchomości. Dlatego tylko pozytywna decyzja może i powinna być uzgadniana z wyspecjalizowanymi, ustawowo wymienionymi organami, które ze względu na swoją właściwość są władne oceniać, czy planowana inwestycja nie spowoduje negatywnych skutków dla otoczenia w stopniu, który nie da się pogodzić z istniejącym stanem rzeczy.

32 Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.