Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2012 r., IV SA/Wa 772/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2012 r., IV SA/Wa 772/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie nr [...] Starosty W. z dnia [...] października 2010 r.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

3 postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w

4 W. po rozpatrzeniu zażalenia A. K. utrzymało w mocy

5 postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2010r.

6 odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla

7 inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych

8 wolnostojących na działce nr ew. [...] położonej w obrębie [...] w

9 gminie L.

10 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Starosta [...]

11 postanowieniem z dnia [...] października 2010r. odmówił uzgodnienia projektu opisanej wyżej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ podał, że działka nr ew. [...] została wydzielona z dawnej działki nr [...], a celem podziału - jak wynika z

12 decyzji zatwierdzającej podział - było wydzielenie działki nr [...] na przyłączenie

13 do sąsiedniej nieruchomości. Natomiast z projektu decyzji przedstawionej do

14 uzgodnienia wynika, że działka nr [...] nie zostanie wykorzystana do celów, do

15 których została wydzielona. Działka nr [...] zajmowała 0,7538 ha powierzchni i

16 składała się z użytków rolnych klasy III. Dla tej działki niemożliwe byłoby pozytywne

17 uzgodnienie ze względu na brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów

18 rolnych i leśnych. Starosta wziął pod uwagę, że wnioskowana działka znajduje się w

19 większym kilkuhektarowym zwartym obszarze użytków rolnych klasy III.

20 Rozpoznając zażalenie inwestora Kolegium przytoczyło orzeczenia sądów

21 administracyjnych, z których wynika, że pojęcie "zwarty obszar projektowany", o

22 którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów

23 rolnych i leśnych obejmuje nie tylko powierzchnię działki, na której planowana jest

24 inwestycja, lecz cały kompleks gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka.

25 Zdaniem organu przedmiotowa działka nr [...] znajduje się w kompleksie gruntów

26 o przeznaczeniu rolniczym przekraczającym obszar 0,5ha. Na kompleks ten składają

27 się dwie działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,7538 ha.

28 Dalej organ wskazał, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze

29 dokonuje się w planie miejscowym, przy czym przeznaczenie na cele nierolnicze

30 gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar

31 projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania

32 Sygn. akt IV SA/Wa 772/12

33 zgody właściwego ministra do spraw rolnictwa. W myśl natomiast art. 3 ust. 1 pkt 1

34 ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele

35 nierolnicze. Zatem gdy brak planu miejscowego, organ zasadnie odmówił

36 uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

37 Dalej stwierdzono, że ustalenia studium wiążące są dla organów gminy przy

38 sporządzaniu planów miejscowych, natomiast przy uzgodnieniu projektu decyzji o

39 warunkach zabudowy organ nie jest związany studium. W ocenie organu

40 przedmiotowa działka znajduje się w zwartym obszarze użytkowanym rolniczo i nie

41 ma znaczenia, że na część działek, z którymi graniczy wydane zostały decyzje o

42 warunkach zabudowy.

43 Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

44 Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa polagające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów skutkujące sprzecznością istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r, nr 121, poz. 1266 ze zm.) i błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż działka objęta inwestycją wraz z innymi działkami tworzy zwarty obszar użytkowany rolniczo.

45 W uzasadnieniu skargi wskazano, że błędnie organ przyjął, że działka objęta

46 inwestycją położona jest w zwartym obszarze użytkowanym rolniczo. Organ wybrał z

47 rozległego terenu otaczającego działkę nr [...] tylko te działki, które nie zmieniły

48 dotąd przeznaczenia rolnego, a pominął szereg działek bezpośrednio graniczących

49 lub położonych w bardzo bliskim sąsiedztwie o statusie budowlanym. Pominięty

50 został fakt, że między działką nr [...], a działkami wskazanymi przez organ jako

51 składające się na zwarty obszar rolny położone są także działki budowlane, dla

52 których wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy. Obszar zatem oceniony

53 jako zwarty nie posiada w istocie cech jednolitego, bowiem pomiędzy działkami

54 rolnymi znajdują się działki o statusie budowlanym.

55 Skarżąca nie zgadza się także z twierdzeniem organu, że przedmiotowa

56 działka nr [...] stanowi wraz z działką nr [...] kompleks gruntów rolniczych o

57 łącznym obszarze 0,7538 ha. Działka nr [...] od około 30 lat zabudowana jest

58 Sygn. akt IV SA/Wa 772/12

59 dwoma budynkami mieszkalnymi, a powierzchnia zabudowy zajmuje większą jej

60 część, bo ok. 3000 m kw. Zatem działka nr [...] od dawna utraciła charakter rolny.

61 Dodatkowo skarga podnosi, że w studium nadano temu terenowi

62 przeznaczenie budowlane. Ponieważ w studium uwzględnia się istniejące

63 uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania

64 terenu, aktualny stan faktyczny był przedmiotem analizy i uznano, że nie posiada on

65 przymiotu zwartego obszaru rolniczego. Postanowienia studium stanowią dowód na

66 rzeczywisty stan zagospodarowania i przeznaczenia terenu.

67 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w

68 uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

69 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

70 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

71 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne

72 sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,

73 przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta

74 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią

75 inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu

76 administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem

77 materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do

78 słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w

79 granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi

80 oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -

81 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z

82 późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.).

83 Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdza, że

84 zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem organ zastosował niewłaściwy przepis

85 prawa materialnego, który uczynił za zasadniczą podstawę swojego rozstrzygnięcia.

86 Podstawa prawna działania starosty w niniejszej sprawie została zawarta w

87 art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu

88 przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., publikator w dacie orzekania przez

89 organ). Przepis ten stanowi, że decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego

90 (odpowiednio decyzję o warunkach zabudowy) wydaje się po uzgodnieniu z

91 organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji

92 3

93 Sygn. akt IV SA/Wa 772/12

94 wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w

95 rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w

96 sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych powołanym do wykonywania czynności

97 określonych powyższym przepisem jest starosta, co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z

98 dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 121,

99 poz. 1266 ze zm.) - vide także postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2009r. sygn. akt

100 II OW 70/09. Wyjaśnienia pojęcia gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne

101 należy poszukiwać - jak stanowi ustawa o planowaniu - w przepisach o gospodarce

102 nieruchomościami. Takim przepisem jest art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia

103 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz.

104 651 z późn. zm.), który stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i

105 leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki

106 rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład

107 nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich

108 warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisu tego wynika, że

109 czynnikiem decydującym o charakterze i funkcjach nieruchomości jest wpis do

110 katastru nieruchomości (a do czasu jego utworzenia do ewidencji gruntów i

111 budynków).

112 W niniejszej sprawie - co wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia 2

113 listopada 2010r. - działka nr [...] to grunty orne R III. W świetle legalnej definicji

114 pojęcia nieruchomości wykorzystywanej na cele rolnicze, działka gruntu objęta

115 niniejszym postępowaniem spełnia te wymogi i jako taka wymaga uzyskania

116 uzgodnienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

117 Kryteria ochrony gruntów rolnych i leśnych zostały określone w art. 3 ust. 1

118 ustawy, który ma zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

119 Organ drugiej instancji co prawda w jednym krótkim akapicie przytoczył brzmienie

120 art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie poddał natomiast ustalonego stanu faktycznego

121 analizie pod kątem brzmienia tego przepisu. Rozważania Kolegium natomiast

122 skoncentrowały się na zgodzie, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1) ustawy o ochronie

123 gruntów rolnych i leśnych.

124 Tymczasem zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze

125 następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania

126 przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem uzgadniającym warunki

127 zabudowy. Wszystkie przewidziane w art. 7 ustawy warunki i obostrzenia dotyczą

128 Sygn. akt IV SA/Wa 772/12

129 zgody uzyskiwanej w procedurze uchwalania planu miejscowego. Natomiast

130 wskazanej zgody nie można utożsamiać z rygorami związanymi z ochroną gruntów

131 rolnych i leśnych, a dotyczącymi ograniczeń w przeznaczaniu terenów rolnych i

132 leśnych na inne cele, tak jak przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i

133 leśnych. Kwestie te podlegają bowiem, jak już wskazano, procedurze uzgodnieniowej

134 stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu. W

135 powyższej kwestii wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny

136 stwierdzając, że uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53

137 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu nie można utożsamiać ze

138 sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele

139 nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów

140 rolnych i leśnych, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia

141 gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (postanowienie

142 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OW

143 70/09).

144 W konsekwencji jedynym kryterium decydującym o konieczności uzyskania

145 uzgodnienia do warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych jest treść

146 zapisu widniejącego w ewidencji gruntów. Pojęcie użytków rolnych ma w niniejszym

147 postępowaniu charakter formalny, grunt jest wtedy użytkiem rolnym, gdy figuruje jako

148 taki w ewidencji gruntów Jednocześnie nie ma znaczenia klasa tego gruntu, co

149 oznacza, że każda działka figurująca w ewidencji gruntów jako użytek rolny będzie

150 wymagała zgody starosty na zainwestowanie w taki sposób, że wskutek tej inwestycji

151 utraciłaby charakter rolny. Przykładowo nie utraci ona charakteru gruntu rolnego,

152 czyli nie zostanie przeznaczona na cele nierolnicze, jeżeli przedmiotem inwestycji

153 będzie budynek mieszkalny wchodzący w skład gospodarstwa rolnego, co wynika z

154 art. 2 ust. 1 pkt 3) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie będzie także

155 miała znaczenia powierzchnia takiej działki bowiem przepisy nie uzależniają

156 obowiązku uzgodnienia warunków zabudowy przez starostę od przekroczenia

157 określonej powierzchni gruntów, które mają zostać zainwestowane.

158 Uzgodnienie przewidziane w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu

159 ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić

160 z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu, przede wszystkim mając na uwadze

161 ograniczenia w przeznaczeniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak

162 przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem jedynie ten

163 5

164 Sygn. akt IV SA/Wa 772/12

165 przepis może stanowić podstawę do rozważań czy proponowana inwestycja stoi w

166 sprzeczności z ustawową dyrektywą ochrony gruntów rolnych i leśnych, nie zaś

167 przywołany i analizowany przez organ art. 7 ustawy.

168 Organ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy powołując art. 7 ustawy.

169 Tymczasem podstawą prawną orzekania mógł być jedynie art. 3 ustawy. W

170 konsekwencji zasadnicza podstawa odmowy uzgodnienia tj. kwestia pozostawania

171 działki w zwartym obszarze rolniczym pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Z

172 tego względu rozważania organu oparte na analizie stanu faktycznego pod kątem

173 art. 7 ustawy należy uznać za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia. Natomiast

174 istotne dla wydania postanowienia przesłanki wynikające z art. 3 ustawy w

175 uzasadnieniu zaskarżonego aktu nie zostały w ogóle omówione.

176 Uchybienie powyższe musi zostać konwalidowane przy ponownym rozpatrzeniu

177 sprawy.

178 Uznając zatem, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, jak

179 również przepisów postępowania tj. art. 77 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, Sąd

180 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji - na

181 zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

182 O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż skarżąca nie złożyła wniosku o

183 zasądzenie ich zwrotu.

184 6